No entanto, as ações do Plano Nacional não abrangem toda a população de imediato. Isso porque a Política é orientada pelo princípio do “universalismo progressivo”, ou seja, pode ser ampliado ao longo do tempo. A pesquisadora Keli Dal Prá avalia que o conceito não aparece totalmente delimitado nos documentos, mas observa que, na prática, o Plano estabelece prioridades. Entre os públicos inicialmente contemplados estão pessoas idosas, pessoas com deficiência, grupos em situação de vulnerabilidade social e trabalhadoras do cuidado, remunerado ou não.

As ações mais divulgadas do Plano Nacional de Cuidados — e que aparecem no portal do MDS, na seção “ações em destaque” — incluem o Programa Mulheres Mil + Cuidados, que prevê 10 mil vagas para formação profissional para mulheres em situação de vulnerabilidade, com foco em trabalhadoras domésticas e cuidadoras, ofertadas em Institutos Federais de Educação Ciência e Tecnologia (IFs); a ampliação de matrículas em escolas de tempo integral, com mais de 3 milhões de vagas, além da criação de 100 mil novas vagas em creches e pré-escolas; a instalação de 44 lavanderias públicas de uso comunitário e gratuito; e a implementação de até 100 cuidadotecas, voltadas para crianças de três a 12 anos no período que excede a jornada escolar. 

Essas iniciativas indicam que o cuidado em pauta no Plano não se restringe às áreas mais tradicionalmente associadas ao tema, como saúde ou educação. “Não se trata do cuidado em saúde prestado em hospitais ou por equipes especializadas, nem do trabalho educacional propriamente dito. É um conjunto de atividades cotidianas que pode ser compartilhado entre famílias, instituições e políticas públicas”, afirma.

Responsabilizadas pelo cuidado

Embora a necessidade de ser cuidado seja comum a todas as pessoas, a responsabilidade por prestar essa assistência não é distribuída de forma igual na sociedade. Historicamente, esse trabalho tem sido atribuído às mulheres. “Existe uma ideia de que o cuidado, o trabalho de reprodução e de sustentação da vida, é feminino. Como se os homens não fossem vulneráveis ou fossem incapazes de cuidar. Mas isso não é uma questão genética ou inata, é uma construção social”, argumenta Adriana de Castro. Nesse sentido, a pesquisadora da Fiocruz afirma que um dos objetivos da Política e do Plano Nacional é justamente desnaturalizar essa associação entre cuidado e feminilidade, ao reconhecê-lo como um trabalho essencial para a sociedade e como uma responsabilidade compartilhada.

“Existe uma ideia de que o cuidado, o trabalho de reprodução e de sustentação da vida, é feminino. Como se os homens não fossem vulneráveis ou fossem incapazes de cuidar. Mas isso não é uma questão genética ou inata, é uma construção social” - Adriana de Castro, pesquisadora da Fiocruz.

Keli Dal Prá reconhece que esse é um dos maiores desafios da Política, já que demanda ações que não aparecem como prioridade nesta primeira edição do Plano, prevista para vigorar até 2027. A pesquisadora cita uma das ações propostas no documento nessa direção: a oferta de um curso de Educação a Distância (EaD) intitulado ‘Pai Presente: cuidado e compromisso’, voltado a promover “o envolvimento dos homens no trabalho de cuidado para a corresponsabilização de gênero”, segundo o texto do Plano.

A questão de muitas mulheres estarem fora do mercado, voltadas ao apoio de familiares, tem um forte impacto na renda familiar. Em 2022, cerca de 32% das mulheres brasileiras viviam abaixo da linha da pobreza, o que significa uma renda diária per capita de até 6,85 dólares, equivalente a aproximadamente R$ 32, segundo o IBGE. A desigualdade racial aprofunda esse quadro: 42,3% das mulheres negras ou pardas estavam nessa condição, enquanto entre as mulheres brancas o percentual era de 21,3%.

A professora da UFSC ressalta que um dos pontos mais importantes seria enfrentar a questão no mercado de trabalho, ampliando, por exemplo, a licença paternidade. Tema que, segundo ela, aparece pouco nas ações apresentadas. “Esse é um enfrentamento que o Plano não faz, embora mencione que é preciso discutir o tema com o mercado”, afirma. Para Dal Prá, essa ausência é significativa, porque se trata de uma questão central deste debate.

O Senado aprovou no dia 4 de março, pouco antes do fechamento desta edição, um projeto de lei que aumenta gradualmente a licença paternidade, dos atuais cinco dias para 10 dias em 2027, 15 dias em 2028 e 20 dias em 2029. O projeto seguiu para sanção presidencial.

O cuidado remunerado

O trabalho doméstico remunerado também é majoritariamente feminino. Segundo o Ministério do Trabalho e Emprego (MTE), em 2024, 89% dos vínculos empregatícios nessa atividade eram ocupados por mulheres. Desses vínculos formais, 54,4% pertenciam a pessoas negras. A maior parte dessas trabalhadoras atua em serviços gerais (76,8%). Isso significa que, além da limpeza, muitas também acabam realizando outras tarefas, como cozinhar ou prestar assistência a alguma pessoa da casa. Em seguida aparecem as babás (9,1%) e as cuidadoras de idosos (5,8%).

O levantamento também aponta outros aspectos do perfil desses trabalhadores: 45% têm 50 anos ou mais. Em relação à escolaridade, 27,7% possuem ensino fundamental incompleto e 40% têm ensino médio completo. A remuneração média é de R$ 1.875,94, e 67,7% trabalham mais de 40 horas semanais.

Esta pesquisa do MTE, que analisou a evolução do emprego doméstico. .formal no Brasil entre 2015 e 2024, mostra uma redução de 18,1% no número de vínculos formais. Em 2015, o país registrava 1.640.609 trabalhadores formais no setor. Em 2024, esse número caiu para 1.343.787 — uma redução de quase 300 mil postos de trabalho.

“A classe média transformou essa trabalhadora em diarista para não precisar assinar a carteira”, comenta Adriana de Castro. A pesquisadora da Fiocruz também destaca que, em uma sociedade marcada por um passado escravocrata e por heranças coloniais, esse trabalho muitas vezes é visto como uma relação de afeto, como se essas trabalhadoras fossem “quase da família”.

Esse cenário contribui para a invisibilidade de violações graves contra essas trabalhadoras. Segundo o MTE, entre 2017 e 2023 foram registrados 119 resgates de pessoas em situação de trabalho análogo à escravidão em ambientes domésticos. “A Política e o Plano têm uma preocupação com isso: reconhecer que se trata de uma relação de trabalho, que precisa ter descanso, jornada definida, remuneração adequada e acesso à informação e ao reconhecimento profissional”, afirma Castro.

Por isso, entre as ações previstas no documento estão a ampliação e o aprimoramento da fiscalização do cumprimento das leis trabalhistas no setor doméstico. Uma das medidas é a capacitação de 500 auditores-fiscais do trabalho pela Escola Nacional de Inspeção do Trabalho (Enit), além do fortalecimento da Coordenação Nacional de Fiscalização do Trabalho Doméstico e de Cuidados (Conadom), vinculado ao MTE.

Também está prevista a oferta de 900 vagas em Institutos Federais para qualificar trabalhadoras domésticas por meio do Projeto Mulheres Mil: Trabalho Doméstico e Cuidados. Ana Gilda dos Santos, presidente da Associação dos Cuidadores da Pessoa Idosa, da Saúde Mental e com Deficiência do Estado do Rio de Janeiro (Acierj), destaca a importância da formação profissional. “Se tenho conhecimento dos meus direitos, se me vejo enquanto uma cidadã de direitos, eu vou garantir o direito para mim, para meus colegas e para a pessoa que estou cuidando”, afirma.

Apesar de o Plano propor ações de formação e de fiscalização para o trabalho doméstico remunerado, ele não prevê algo que está em disputa há, pelo menos, 19 anos: a regulamentação da profissão de cuidador. A discussão sobre esse reconhecimento formal se arrasta no Congresso desde 2007, quando foi apresentado o primeiro projeto de lei sobre o tema.

Atualmente, a atividade é englobada pela legislação das trabalhadoras domésticas. No entanto, por se tratar de um trabalho específico de cuidado a crianças, pessoas idosas e pessoas com deficiência ou transtornos mentais, Ana Gilda defende uma regulamentação própria e a ampliação da oferta de cursos de especialização.

Daniel Groisman, professor-pesquisador da Escola Politécnica de Saúde Joaquim Venâncio (EPSJV/Fiocruz), afirma que, por esse motivo, as cuidadoras remuneradas formam um grupo particularmente vulnerável em relação às trabalhadoras do cuidado. “Isso reproduz condições de trabalho profundamente desiguais, com grande informalidade, baixa remuneração, pouco acesso à escolarização e situações recorrentes de exploração — inclusive casos de trabalho análogo à escravidão”, explica.

O pesquisador também considera importante avançar na profissionalização das cuidadoras, mas demonstra preocupação com a forma como a regulamentação da profissão vem sendo debatida. “Embora isso não esteja exatamente na esfera do Plano, é fundamental avançar na legislação. A qualificação profissional ainda não é um direito garantido por lei, já que essa atividade continua sendo fracamente regulada pelo Estado”, afirma.

A presidente da Acierj também avalia que o Plano ainda não garante uma proteção social suficiente para estas trabalhadoras. “Precisamos que todos os ministérios se comprometam, principalmente o Ministério do Trabalho e Emprego. Ele tem o dever de fiscalizar e de se posicionar”, diz. Segundo ela, a regulamentação da profissão e a garantia de direitos dependem também da mobilização coletiva. “É uma luta que envolve movimentos sociais, sindicatos, associações e as próprias trabalhadoras”.

Os desafios da implementação

Ana Gilda dos Santos relembra uma cena que a marcou durante a posse do presidente da República, em 2023. “Foi muito emocionante ver o Lula dizer que estava voltando para cuidar novamente do país e das pessoas. Isso me tocou muito e me fez pensar que aquele poderia ser o momento de avançarmos na mobilização para que projetos de lei saíssem do papel, principalmente o voltado à regulamentação da profissão das cuidadoras”.

Entretanto, nem a Política nem o Plano estavam previstos no Plano Plurianual (PPA) do governo, afirma Adriana de Castro. Segundo ela, isso ajuda a explicar por que o orçamento federal não previa inicialmente a execução das ações. “A Política teve que captar recursos já existentes em outras políticas e na própria máquina do Estado para poder existir e ser executada”, diz.

A Portaria nº 1.134/2025 do MDS, que estabelece as normas e procedimentos para a adesão voluntária de estados, Distrito Federal e municípios ao Plano Nacional de Cuidados, indica que não haverá transferência direta de recursos ou bens entre os entes participantes. Na prática, isso significa que União, estados e municípios deverão financiar as ações com recursos previstos em seus próprios orçamentos. Ainda assim, o governo federal divulgou no portal Gov.br que serão investidos R$ 25 bilhões nas ações do Plano até 2027. O Ministério foi procurado pela reportagem para uma entrevista, mas não respondeu até o fechamento desta edição.

Keli Dal Prá avalia que parte desse montante provavelmente esteja alocado em serviços que já existem das políticas sociais que compõem a articulação intersetorial do Plano. Segundo ela, as primeiras iniciativas caminham principalmente no sentido de ampliar serviços presentes em áreas como saúde, assistência social e educação. A professora também considera possível que parte dos recursos venha de emendas parlamentares destinadas por estados e municípios para viabilizar as iniciativas. Isso pode gerar, uma “disputa por emendas”. “Essa imprevisibilidade de financiamento compromete a concretização do cuidado como um direito social que se pretende universal”, afirma. Ela acrescenta que a ausência de um piso orçamentário para uma política pública dessa dimensão, somada à adesão voluntária de estados e municípios, pode dificultar a expansão progressiva deste direito.

Outro efeito possível, segundo Dal Prá, é o fortalecimento de serviços oferecidos pelo setor privado ou por organizações filantrópicas. O Plano prevê, por exemplo, a ampliação de equipamentos públicos do Sistema Único de Assistência Social (Suas), como os Centros-Dia e de Instituições de Longa Permanência para Idosos (ILPIs). No entanto, diante da limitação de recursos, municípios que não possuem esses equipamentos podem acabar comprando vagas em instituições privadas, com ou sem fins lucrativos. “Imagino que veremos um fortalecimento do terceiro setor em algumas frentes desse cuidado. Parte será pública, mas muitas vezes com parcerias com ONGs [organizações não governamentais]”, avalia.

Apesar dessas limitações, Daniel Groisman, da EPSJV, afirma que ainda é cedo para avaliar os resultados do Plano. “Sempre que surge uma nova política pública, eu me pergunto se não estamos diante de uma legislação simbólica. Mas, neste caso, trata-se de uma política acompanhada de um plano, com ações previstas, metas e um comitê de monitoramento. É uma iniciativa inovadora e importante para o campo das políticas dessa área no Brasil”, afirma.

Em um país que começa a experimentar os efeitos da chamada “crise do cuidado”, a criação da Política e do Plano Nacional de Cuidados representa uma tentativa de organizar esse tema no campo das políticas públicas. A implementação das ações previstas até 2027 deverá indicar os limites e as possibilidades desse esforço.