“O coronavírus é inimigo da humanidade”. A frase, dita pelo diretor-geral da Organização Mundial da Saúde (OMS), Tedros Adhanom Ghebreyesus em março, é apenas uma das muitas expressões bélicas que se tornaram parte do enfrentamento à pandemia. Afinal, foram os hospitais de campanha, um modelo que remete à Segunda Guerra Mundial, o caminho trilhado para aumentar a capacidade de resposta do sistema de saúde aos casos mais graves. Também não por caso, a Proposta de Emenda Constitucional nº 106/20, promulgada pelo Congresso Nacional em 7 de maio, recebeu o sugestivo apelido de ‘orçamento de guerra’. Pois essa mesma metáfora - e essa mesma experiência histórica - têm sido destacadas em propostas que visam superar outra importante barreira do combate à Covid-19: a falta de equipamentos e materiais hospitalares, insumos, reagentes, entre outros produtos necessários ao bom funcionamento de leitos, laboratórios e serviços de saúde em geral. A aposta é que o Estado deve coordenar um processo de ‘reconversão industrial’ ou ‘reconversão produtiva’ que utilize emergencialmente fábricas de outros produtos para a produção de materiais demandados durante a pandemia. “A adaptação de plantas industriais para fabricação de produtos e equipamentos voltados a necessidades específicas foi adotada por muitos países na 2ª Guerra Mundial. Os Estados Unidos mobilizaram todo o parque industrial para o esforço de guerra, passando a produzir navios, aeronaves, tanques, armas, projéteis e veículos em alta escala”, contextualiza uma nota técnica publicada pelo Departamento Intersindical de Estatística e Estudos Socioeconômicos (Dieese) em maio.
Por conta da pandemia, iniciativas parlamentares, institucionais e empresariais têm sido tomadas nesse sentido – e serão tema de outras reportagens que se seguirão a esta, que inaugura uma série sobre reconversão produtiva. Mas a verdade é que nem todo mundo é otimista em relação ao sucesso dessa empreitada. “Eu acho que tem que fazer um megaesforço. Acredito que a reconversão pode dar certo para produtos mais simples, mas produtos que envolvem tecnologias mais complexas não”, diz Carlos Gadelha, coordenador das ações de prospecção da Presidência da Fundação Oswaldo Cruz (Fiocruz) e líder do Grupo de Pesquisa sobre Desenvolvimento, Complexo Econômico-Industrial da Saúde e Inovação em Saúde. Ele justifica: “Sem capacidade tecnológica e musculatura produtiva prévias, reconversão é quase uma piada. Você não constrói um sistema produtivo e tecnológico da noite para o dia. Não vale esse pensamento convencional de que se a laranja está cara, a gente faz banana. Na área da saúde, os produtos são inerentemente de alta complexidade: uma simples máscara tem requerimentos de segurança e de eficácia muito específicos”.
Por isso, esta primeira reportagem da série vai discutir a capacidade produtiva do chamado Complexo Econômico-Industrial da Saúde (Ceis) - que envolve a fabricação de equipamentos, remédios, vacinas, hemoderivados, reagentes, entre muitas outras coisas, além da própria rede prestadora de serviços. Se quisermos nos manter na metáfora da guerra, o que os pesquisadores ouvidos nesta matéria apontam é que, embora a pandemia tenha de fato gerado um choque de demanda que abalou o mundo inteiro, no Brasil ela se deparou com um país praticamente desarmado, quase terra arrasada. “Essa pandemia escancara a necessidade de a gente ter uma base produtiva e industrial forte”, resume Carlos Gadelha.
O tamanho da dependência
Respiradores, kits de extração automatizada para laboratórios, testes, equipamentos de proteção individual para profissionais de saúde e muito mais: é extensa a lista de produtos que os governos federal e estaduais têm tido dificuldade de comprar para garantir a resposta necessária à crise sanitária causada pela Covid-19. Numa matéria publicada no site institucional no dia 2 de junho, em que contabiliza a distribuição de 2.651 respiradores para 22 estados ao longo da pandemia, o Ministério da Saúde também informa que firmou contrato com quatro empresas brasileiras para a produção de outros 16.252. “A distribuição dos equipamentos tem ocorrido conforme a capacidade de produção da indústria nacional, que depende de algumas peças que são importadas”, diz o texto.
Considerando apenas o produto acabado, 70% dos ventiladores mecânicos utilizados no Brasil precisam ser importados,
De fato, segundo Carlos Gadelha, da indústria de ventiladores mecânicos que o país chegou a ter nos anos 1980 e ensaiou reconstruir nos anos 2000, sobraram apenas quatro empresas “sobreviventes”, que hoje não conseguem atender nem 20% das necessidades nacionais. Considerando apenas o produto acabado, 70% desses equipamentos utilizados no Brasil precisam ser importados, segundo ele. Já se contarmos os insumos e componentes necessários para que se produzam esses ventiladores, de acordo com o pesquisador, a dependência externa era de 80% em 2019 e hoje, em meio à pandemia, chega a 90%. Ele insiste, no entanto, que o debate sobre respiradores é apenas a “ponta do iceberg que mostra a fragilidade de todo o nosso sistema produtivo e tecnológico”. Para se ter uma ideia, segundo Gadelha, 95% das máscaras N95, utilizadas por profissionais de saúde, são compradas de outros países. No caso dos fármacos, a dependência do princípio ativo necessário à produção de medicamentos chega a 94%, de acordo com o pesquisador. Exemplificando com o caso do Instituto Butantan, ligado à secretaria estadual de saúde de São Paulo, que tem capacidade para fornecer hoje 77 milhões de doses de vacina contra a gripe, Gadelha alerta: “Imagina se, além de equipamentos, a gente tivesse que comprar vacina para gripe no exterior. A gente estaria hoje perdido, com 80 milhões de pessoas não vacinadas, sem saber onde estava a gripe e onde estava o coronavírus, já que os sintomas são muito semelhantes”.
Se, do lado sanitário, a falta que essa produção nacional faz está sendo sentida mais diretamente em função da pandemia, do lado econômico, essa dependência de importação já é visível há muito tempo. Os números da balança comercial brasileira – contabilizada pela relação entre o que o país exporta e importa – não deixam dúvidas. Cálculos do Dieese apresentados na nota técnica e produzidos a partir de dados do Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio mostram que, entre 2010 e 2019, só o Complexo Econômico-Industrial da Saúde foi responsável por mais de 92 bilhões de dólares em importações. No ano passado, o saldo negativo foi de 8,3 bilhões de dólares. Este ano, até março, já se acumulava um déficit de quase 2,2 bilhões.
No caso dos equipamentos de saúde, que têm sido uma das principais carências durante a pandemia, os principais fornecedores são empresas dos Estados Unidos, China e Alemanha que, juntos, exportaram 56% do que foi comprado pelo Brasil em 2019. A análise da balança comercial ao longo dos últimos dez anos mostra compra e venda de 751 produtos relacionados à área da saúde, entre os quais 651 são, ao mesmo tempo, importados e exportados, “o que pode sugerir que são produzidos no país”, como conclui a nota. Carlos Gadelha pondera: “Isso mostra que nós temos capacidade, mas é apenas um embrião porque há impedimentos que envolvem tecnologias mais sofisticadas e mesmo tecnologias de média sofisticação”.
Um levantamento feito pelo grupo de pesquisa da professora Lia Hasenclever, da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ), sistematizou dados sobre o funcionamento da indústria mundial de equipamentos e materiais médicos, hospitalares e odontológicos, identificada pela sigla EMHO. De acordo com as informações, entre 2014 e 2020 (neste ano, os dados são projeções), houve um crescimento de 4,1% do mercado mundial para esses produtos. E a concentração desse mercado também aponta uma curva ascendente: de acordo com os dados, 20 empresas são responsáveis por 50,9% das vendas e a previsão, feita antes da pandemia, era de que em 2020 esse número chegasse a 51,2%. Um exemplo da relação direta desses números com a pandemia no Brasil é que, em sétimo lugar desse ranking de vendas mundiais, está a empresa norte-americana Abbott Laboratories, que era praticamente a única fornecedora de kits de extração automatizada de DNA, necessários para acelerar as análises laboratoriais de amostras por PCR, inclusive de coronavírus. Como outra reportagem do Portal EPSJV/Fiocruz mostrou, hoje essa é a principal razão de atraso nos resultados de testes de Covid-19 pelos Laboratórios Centrais de Saúde Pública (Lacens), cuja velocidade é fundamental na estratégia de vigilância epidemiológica da pandemia. “Há uma dependência generalizada no Complexo. A pandemia de coronavírus torna gritante a questão dos ventiladores, das máquinas, dos equipamentos de proteção individual e dos futuros [esforços de] prevenção com vacinas e tratamentos com medicamentos. Se a gente não se preparar para isso, não vai estar preparado para enfrentar o futuro. Acaba a pandemia e a gente vai fazer agenda do passado”, alerta Gadelha.
Claro que o choque de demanda da pandemia gerou concorrência e desabastecimento mesmo nos países centrais, o que significa que o Brasil não escaparia da crise que boa parte do mundo está vivendo. “Teríamos que fazer um megaesforço nacional mesmo que a gente tivesse uma base produtiva e tecnológica e tivesse o SUS financiado adequadamente, mas o sistema seria muito mais resiliente”, opina Gadelha, dando um “exemplo concreto”: segundo ele, de março para abril, a produção de testes diagnósticos pela Fiocruz aumentou 42 vezes e deve chegar a um acumulado de quase 12 milhões de kits até setembro. “Sabe por quê? Porque teve décadas de investimentos, não foi feito da noite para o dia”, explica.
Não foi sempre assim
Coerente com o período de expansão do parque industrial brasileiro em geral, entre as décadas de 1950 e 1980, o Brasil também teve uma indústria EMHO para chamar de sua. De acordo com Lia Hasenclever, em 1979, 74% desses produtos eram fabricados internamente. “Havia um setor forte de equipamentos médicos e hospitalares, que foi totalmente desestruturado com a abertura comercial nos anos 1980”, diz. Só nos anos 2000, segundo a pesquisadora, houve uma tentativa de retomada dessa indústria, motivada principalmente, na sua avaliação, pela expansão do mercado privado de planos de saúde, que cresceu na esteira do aumento do trabalho formal. Um pouco antes, outro incentivo relacionado ao Complexo Econômico-Industrial da Saúde, diz, foi a política de genéricos, de 1999, que fomentou algum crescimento da indústria farmacêutica, principalmente nesse nicho específico. Ainda assim, essa produção nacional continuou dependente da importação de insumos, que são os ingredientes ativos para a fabricação de remédios. Também é aos anos 2000 que Carlos Gadelha se remete quando denuncia as perdas que o Brasil sofreu na capacidade produtiva na área da saúde. Segundo ele, um importante indicador desse fenômeno é que, em 20 anos, o déficit da balança comercial nessa área mais do que quadruplicou. Só entre 2016 e 2019, diz, o déficit cresceu cerca de 20%, com as importações de ventiladores aumentando mais de 10%.
Embora com particularidades importantes, o aumento da dependência externa em relação a equipamentos, fármacos e outros produtos necessários para a saúde é, na avaliação dos especialistas ouvidos pela reportagem, parte de um processo mais amplo de desindustrialização que o país atravessa há algum tempo. “A pandemia só veio mostrar o que já existia. Nosso cenário de desindustrialização está sendo apontado desde 2008, com a primeira crise internacional, que nós achamos que não atingiria o Brasil”, diz Lia, ressaltando que nenhuma “mudança estrutural” vinha sendo feita para mudar esse cenário. A pesquisadora explica que, desde 2003, o Brasil resolveu apostar quase todas as suas fichas na grande demanda do mercado internacional por commodities, produtos primários que requerem pouco ou nenhum trabalho industrial, como soja, milho, carne, petróleo e alumínio, entre muitos outros. A ideia, explica, era que a entrada de dólares por meio do aumento das exportações deixava o “cenário tranquilo” para se comprar “de fora” os produtos industrializados e mais caros que não eram fabricados aqui. Para um bom desempenho da economia do país, funcionou naquele momento, mas o problema de longo prazo permaneceu.
O economista Hugo Corrêa, professor da Universidade Federal Fluminense (UFF), lembra que, embora tenha sido, de fato, uma opção dos governos, esse processo de desindustrialização não aconteceu apenas no Brasil: foi parte de um movimento mais amplo de fortalecimento de uma “hegemonia neoliberal” no contexto internacional. “A ideia era que o Estado tinha que reduzir a sua participação para que o investimento privado pudesse avançar. Como você tem uma abertura comercial ampla, com desregulamentação dos mercados, a indústria nacional vai secando, perdendo espaço”, resume.
O professor, no entanto, alerta que, embora tenha aumentado “barbaramente” a vulnerabilidade do país, no Brasil essa desindustrialização não necessariamente significou um problema para o empresariado ligado à produção. “É importante não falar no processo de desindustrialização como sendo simplesmente algo que foi ruim para o capital produtivo e industrial. Se a gente olhar as posições da Fiesp [Federação das Indústrias do Estado de São Paulo], que é, provavelmente, quem mais representa as posições da burguesia industrial brasileira, a gente vê que durante uma boa parte desse processo ela esteve junto dos governos que promoveram esse conjunto de mudanças”, exemplifica, explicando que uma parte desse empresariado de fato perdeu, mas outras parcelas se reorganizaram e continuaram lucrando com o capital financeiro.
Economia ou saúde?
Uma parte dessa história já foi contada e discutida em artigos acadêmicos e nas páginas de economia dos jornais. Da mesma forma, a falta de respiradores, máscaras, reagentes e tantos outros materiais necessários para o enfrentamento à pandemia tem sido frequentemente debatida como parte da crise sanitária em curso. Mas o problema, ressalta Carlos Gadelha, é exatamente essas duas dimensões serem tratadas de forma apartada. “Nossa grande aposta é pensar a saúde como parte de uma mudança no padrão de desenvolvimento [econômico]”, explica, referindo-se à concepção que embasa a defesa da construção de um Complexo Econômico-Industrial da Saúde no país.
"Sem base produtiva e tecnológica, não teremos acesso universal"
Carlos Gadelha
Se, por um lado, o déficit da balança comercial brasileira – em função de um volume de importação muito maior do que as exportações – deve ser motivo de preocupação para alguns economistas, por outro, a existência de um sistema de saúde único e universal sem autonomia para garantir os equipamentos e insumos mínimos necessários às ações de assistência, vigilância, produção de vacinas e medicamentos, entre tantos outros procedimentos que são parte do SUS, deve ser motivo de preocupação para sanitaristas, pesquisadores e profissionais de saúde de um modo geral. “Sem base produtiva e tecnológica, não teremos acesso universal. O SUS está construído em pés de barro”, alerta Gadelha. Ao mesmo tempo, destaca, o maior sistema público e universal do mundo – que atende a uma população de quase 210 milhões de habitantes, dos quais 77% usam exclusivamente o SUS –, representa um forte mercado interno, em que o poder de compra do Estado funciona como importante incentivo ao desenvolvimento dessa indústria. Um exemplo disso, argumenta, é que as empresas não vão investir para aumentar a capacidade de produção de respiradores em função da pandemia se não tiverem garantia de compras não apenas hoje mas também no futuro. “O poder de compra do Estado é um instrumento muito importante porque dá um horizonte de longo prazo”, resume, ressaltando, no entanto, que essa é apenas uma de um conjunto de medidas que precisam ser tomadas pelo poder público.
Mas a existência de um mercado interno é suficiente para sustentar um complexo industrial desse porte? “O mercado interno é a alavanca para se lançar no mercado global”, defende Gadelha. Perguntado se países da chamada periferia do capitalismo podem, de fato, ter lugar num mercado tão concentrado e que produz em larga escala, o pesquisador argumenta que, no pós-guerra, China, Índia e Coreia do Sul, que se tornaram fortes exportadores, eram um “deserto” comparados ao Brasil de hoje. “É possível, não é uma ação voluntarista”, garante.
Hugo Corrêa concorda que, com uma ação estatal “bem desenhada” e voltada especificamente para um setor de produção – como pode ser o caso da saúde –, é possível construir no Brasil um parque industrial forte que chegue até a disputar mercados internacionais nessa área. Mas ele não acredita que isso seja suficiente para mudar a “inserção externa” do país no capitalismo mundial nem a sua condição de dependência. “Seja no debate sobre desenvolvimento, seja no plano individual, o capitalismo tem a promessa de que todos podem ‘chegar lá’”, diz, explicando que isso esconde, de certa forma, que “existe uma produção desigual da riqueza” entre os países do centro e da periferia do sistema. Para o economista, exemplos como China e Coreia do Sul são típicas exceções que confirmam a regra. “São casos que se encontram em períodos muito excepcionais da História”, opina, lembrando que, sobre a China, é preciso levar em conta que, além de ter uma população “colossal”, o país passou por uma revolução comunista. Já a Coreia do Sul, que Hugo considera mais comumente comparável com o Brasil, teria sido “muito beneficiada pelo contexto histórico e pelo ponto geográfico em que se encontra”, diz. De acordo com o professor, para entender essas particularidades é preciso se remeter ao período da Guerra Fria, quando os Estados Unidos investiram volumosos recursos para a reorganização do bloco capitalista no pós-guerra. Ele explica que o leste asiático não chegou a receber o montante de investimentos destinado à Europa, por meio do Plano Marshall, mas afirma que houve muita injeção de recursos, por exemplo, no Japão. “A Coreia do Sul vai, em determinado momento, se beneficiar muito da economia japonesa, que é a que mais cresce na segunda metade do século 20”, diz.
E o professor identifica diferenças importantes também no momento mais recente, em que se fortalece a perspectiva neoliberal que contribuiu para a desindustrialização no Brasil. Segundo ele, após a grande recessão mundial do final dos anos 1970, o capital rapidamente voltou a circular pelo leste asiático, em função da sua localização estratégica, enquanto a América Latina, diz, “foi sendo excluída do circuito internacional do capital”. Ele conclui a análise: “Embora não seja impossível, é muito improvável que a gente possa pensar condições de mudança da nossa situação de dependência a partir simplesmente de um aumento da nossa capacidade industrial”.
Mas vale a aposta? No caso específico da saúde, Carlos Gadelha defende que o mercado externo pode, inclusive, não ser apenas aquele de “interesse econômico”, mas também países da África e América Latina, por exemplo, como parte de uma agenda de cooperação internacional solidária. Ele acredita ainda que, além de gerar maior autonomia em relação às questões sanitárias, essa mudança de modelo tem potencial para melhorar a economia de forma mais ampla. “A saúde é uma fonte vital de geração de emprego qualificado e formal”, exemplifica, dizendo que a área mobiliza hoje até 14 milhões de empregos, sete milhões diretos e a outra metade de forma indireta. “Tratar essas duas dimensões de forma integral permite superar a falsa dicotomia entre saúde e economia”, defende.
*Matéria atualizada em 3/06 com dados do site do Ministério da Saúde públicados em 2/06