Depois da queda de braço em torno da mais recente reforma da previd?ncia, que acabou resultando na Emenda Constitucional 103, aprovada em 2019, esse pode parecer um tema velho e superado. A quest?o é que essa mudança n?o só incentivou como exigiu e estabeleceu parâmetros para várias outras reformas que se intensificaram nos últimos tr?s anos, atingindo a aposentadoria dos servidores públicos estaduais e municipais. Para se ter uma ideia, segundo o Monitor da Previdência nos Estados, produzido pelo jornal O Estado de S. Paulo, com atualizaç?o até janeiro deste ano, 22 estados já concluíram suas reformas nos moldes estabelecidos pela EC 103, três est?o em andamento e apenas dois, Rio de janeiro e Roraima, n?o submeteram ou retiraram de tramitaç?o os projetos sobre o tema. Vários deles, inclusive o Rio, no entanto, já tinham feito reformas anteriores. A reportagem não encontrou dados sistematizados sobre os municípios, mas casos concretos n?o faltam: a cidade de S?o Paulo, por exemplo, aprovou duas reformas num intervalo de tr?s anos – a última delas, em 2021, de acordo com Daniel Santos, presidente do Sindilex, sindicato que representa os servidores da Câmara e do Tribunal de Contas do município, foi feita ‘à imagem e semelhança’ da EC 103, e conseguiu avançar em medidas como a ampliaç?o da idade para aposentadoria, que a mobilizaç?o social tinha conseguido evitar na vers?o anterior.

Confirmando a atualidade do tema, ganhou recentemente as páginas dos jornais uma Comiss?o Parlamentar de Inquérito (CPI) que apontou possíveis irregularidades na gest?o da Rio Previd?ncia, no Rio de Janeiro. A grita era para que essas denúncias n?o “acabassem em pizza” – o que adiantou pouco já que, até o fechamento desta ediç?o, o relatório n?o tinha ido a votaç?o no plenário da Assembleia Legislativa. Mas o volume de dados levantados sobre a estrutura e o funcionamento do sistema de aposentadoria dos servidores fluminenses traz um retrato que pode fornecer pistas importantes sobre a situaç?o dos Regimes Próprios de Previdência em todo o país. A principal delas, segundo a advogada Helena Marroig, que acompanhou de perto a CPI da Rio Previd?ncia como assessora do mandato do deputado estadual Flavio Serafini, é a conclus?o de que é preciso pôr em dúvida – e em discuss?o – o discurso que afirma a exist?ncia de um déficit. “A gente ouve falar tanto que a previd?ncia do Rio quebrou, que os estados em geral t?m suas previd?ncias quebradas. E na verdade isso n?o se sustenta muito a partir dos dados que a gente foi mexendo”, diz Marroig,  que completa: “Na verdade, houve um processo de desmonte do que foi o projeto original das previd?ncias na Constituiç?o de 1988. Todas essas mudanças foram criando instabilidade financeira e desequilíbrio dentro da previdência”.

Abrindo caminho
A verdade é que nem as mudanças nem o discurso de que a Previd?ncia Social é deficitária no Brasil surgiram agora. Desde 1998, dez anos depois de a Constituiç?o Federal instituir a previd?ncia como parte da Seguridade Social, junto com as políticas de saúde e assist?ncia social, o país passou por várias reformas, que modificaram de modo mais ou menos estruturante o direito que tinha sido adquirido no processo das lutas pela redemocratizaç?o. Em nível nacional, a mais recente se deu em 2019, com a aprovaç?o da Emenda Constitucional n? 103. Mas o que os especialistas ouvidos por esta reportagem mostram é que as mudanças anteriores acabaram abrindo caminho para as transformaç?es que também a previd?ncia dos servidores públicos federais, estaduais e municipais sofreu e continua sofrendo.

E aqui surge um primeiro elemento para o debate sobre se há ou n?o déficit na previd?ncia dos servidores já que, segundo muitos outros pesquisadores do tema, o cálculo que tem sido feito para argumentar sobre a insustentabilidade da previd?ncia pública n?o considera exatamente as diferenças de regras e condiç?es dessa política ao longo da sua história. O ponto central dessa distinç?o, de acordo com Filipe Leiria, que estudou o tema na sua tese de doutorado defendida na Universidade Federal do Rio Grande do Sul, é o fato de n?o ter havido sempre, no caso dos servidores, a exig?ncia de uma contribuiç?o de parte do salário como condiç?o para a aposentadoria. “A premissa era de que a Seguridade Social era uma despesa do Estado”, explica Leiria. É verdade que, para os trabalhadores da iniciativa privada, foi definida desde sempre uma alíquota de contribuiç?o, a partir da lógica da solidariedade intergeracional, na qual quem tem energia para trabalhar financia o descanso daqueles que, mais avançados na idade, n?o t?m a mesma disposiç?o física. Já no caso dos servidores, diz Leiria, a previd?ncia era concebida como uma despesa pública, como outra qualquer.

Essa diferença sequer configurava ainda a exist?ncia de dois regimes de previd?ncia distintos. Foi a Emenda Constitucional n? 20, de 1998, a primeira grande reforma (ou contrarreforma, como chamam alguns críticos) dessa política no Brasil, que instituiu que a previd?ncia deveria se organizar “sob a forma de regime geral”. E, para marcar que os servidores públicos n?o poderiam se filiar a ele, o texto fez, pela primeira vez, refer?ncia a um “regime próprio” sem, no entanto, caracterizá-lo ou estabelecer regras de funcionamento. A divis?o mais precisa da previd?ncia social brasileira em dois regimes, segundo o pesquisador, se deu a partir daí – antes, n?o existia, por exemplo, um orçamento separado para o pagamento da aposentadoria do funcionalismo, o dinheiro destinado a esse fim saía do ‘caixa’ geral do Estado. “Embora a própria Constituiç?o de 1988 já descreva que tinha que fazer uma separaç?o entre o que é o orçamento fiscal e o orçamento previdenciário, ela falava apenas em demonstrar [essa separaç?o]. Na prática, era como se fosse uma despesa fiscal: voc? tem que pagar o salário e o benefício de aposentadoria das pessoas, que se aposentavam com paridade e integralidade”, explica.

Tudo isso pode parecer detalhe, mas n?o é. Após as emendas constitucionais 20 e 41, n?o apenas a aposentadoria dos servidores públicos passou a depender da contribuiç?o de parte do salário como estabeleceu-se que esse regime de previd?ncia deveria ser orientado por critérios que preservassem o “equilíbrio financeiro e atuarial”, ou seja, precisaria provar que conseguia fechar as contas n?o apenas ano a ano como também no longo prazo. Para tirar isso a limpo, o cálculo atuarial faz projeç?es futuras, levando em conta estimativas sobre variáveis diversas, como crescimento da populaç?o, expectativa de vida, produtividade e emprego.
Na avaliaç?o de Leiria, aí já se começa a “preparar” o caminho que no futuro legitimaria medidas restritivas ao direito previdenciário mas, na prática, até aquele momento, esse lembrete da lei valia apenas como “critério de gest?o”, o que significa que exigia-se a produç?o de relatórios que analisassem a ‘saúde financeira’ da previd?ncia dos servidores mas isso n?o alterava em nada o benefício da aposentadoria a ser recebido. “[A exist?ncia de um déficit] n?o autorizava, por exemplo, que os governos criassem sobretaxaç?o para aposentados e pensionistas”, explica o pesquisador. Pois foi exatamente isso que a Emenda Constitucional 103, aprovada em 2019 e vigente desde 2020, mudou. E, junto com ela, também as diversas leis que v?m reformando a previd?ncia dos estados e municípios.

O argumento do pesquisador é que o que se plantou lá atrás está sendo colhido agora. Desde a EC 103, a exist?ncia de déficit atuarial passou a justificar a cobrança de alíquotas maiores dos servidores, alterando a base de cálculo de todo o valor que ultrapassa o teto da previd?ncia geral, que hoje está em pouco mais de R$ 7 mil. Outra mudança foi a autorizaç?o para taxar também aposentados e pensionistas. Essas duas medidas, na avaliaç?o de Leiria, atingem sobretudo os servidores de mais baixos salários, que ganham menos do que o teto do regime geral. Dados da última vers?o do Atlas do Estado Brasileiro, produzido pelo Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea), referentes a 2019, mostram que quase 58% dos servidores públicos municipais e pouco menos de 30% dos estaduais ganham salário inferior a R$ 2,5 mil. Na faixa entre R$ 2,5 mil e R$ 5 mil, portanto ainda bem abaixo do teto, encontram-se 29% do funcionalismo municipal e 33,5% do estadual. “Estamos falando de professores, policiais militares de baixa patente, profissionais de saúde... E, principalmente, mulheres, que foram as mais atingidas”, resume Leiria.

Todas essas mudanças descaracterizaram tanto o direito previdenciário dos servidores que, na avaliaç?o de Leiria, podem levar uma parcela desses trabalhadores a abandonar o RPPS e optar pela aposentadoria no regime geral, que tem reajustes anuais e n?o cobra contribuiç?o dos inativos. Para isso, basta que tenham algum tempo de trabalho na iniciativa privada anterior ao concurso. “Antes os estados tinham mais a receber do regime geral do que a pagar, porque as pessoas normalmente traziam o tempo da iniciativa privada para se aposentar no estado ou município, por RPPS. Agora, já tem RPPS que está tendo que pagar a mais para o regime geral. Inverteu a relaç?o”, analisa.

N?o por acaso, a EC 103 também inova ao estabelecer, pela primeira vez, a possibilidade de extinç?o dos regimes próprios – inclusive nas situaç?es em que exista superávit. Nesse caso, o estado ou município continua se responsabilizando pelo benefício daqueles que contribuíram até a data de fim do RPPS enquanto os que ingressarem depois migram para o regime geral. Além disso, essa última reforma também proibiu que novos RPPS fossem criados.

Pública, mas financeirizada
Mas também no interior do regime próprio de aposentadoria dos servidores há divis?es que o separam em dois subsistemas. Um, que ainda concentra mais beneficiários e segue mais próximo da concepç?o de previd?ncia que inspirou a Constituiç?o de 1988, é o de repartiç?o simples. Nele, os servidores contribuem mensalmente com um percentual do salário e o governo, na condiç?o de ‘empregador’, participa com o dobro. Assim, os trabalhadores da ativa financiam os aposentados. Esse dinheiro, no entanto, entra no ‘caixa’ geral daquele estado ou município, n?o fica concentrado numa conta separada. E, pelas regras, apesar de existir uma definiç?o prévia sobre a contribuiç?o de cada parte, se faltar recurso, o Estado deve complementar para garantir os benefícios a serem pagos. “É uma impropriedade falar em déficit no regime de repartiç?o simples porque, com a contribuiç?o financeira que está prevista em lei, ele nunca ficaria desequilibrado”, diz Leiria.

O segundo subsistema de previd?ncia vigente no Brasil para os servidores públicos é o da capitalizaç?o coletiva, que é mais recente e se caracteriza, antes de tudo, por guardar o dinheiro da aposentadoria numa conta separada. Servidores e governos contribuem na mesma proporç?o, mas esse montante n?o só é blindado em relaç?o ao caixa geral do Estado como também n?o se mistura com os recursos que financiam a própria previd?ncia no outro regime, de repartiç?o. Nem todos os estados e municípios t?m o sistema de capitalizaç?o mas, quando ele existe, o que acaba acontecendo é o que se chama de “segregaç?o de massa”, ou seja, a divis?o dos servidores de um mesmo ente federado em dois grupos. Para o funcionalismo, isso significa que quem ingressa no serviço público depois da criaç?o dessa alternativa fica no sistema de capitalizaç?o coletiva, enquanto os mais antigos permanecem na repartiç?o simples – que n?o pode ser eliminada enquanto houver beneficiários – ou optam por migrar. E esse movimento também é fundamental para entender o debate sobre o déficit.

Primeiro porque os sistemas de capitalizaç?o coletiva surgem com um aporte inicial de recursos. “O Estado bota um dinheiro porque, em geral, as pessoas [que ingressam no serviço público] já t?m tempo de contribuiç?o do setor privado e, portanto, os desembolsos v?m antes de se formar a reserva”, explica Leiria, que completa: “O regime de repartiç?o simples n?o teve aporte inicial, mas quando se analisa o déficit financeiro desse sistema, essa diferença passa batida”. Helena Marroig ressalta ainda que essa divis?o gera n?o só um discurso equivocado, mas é responsável por parte do que ela considera um “desmonte” que os RPPS v?m sofrendo. “Os servidores novos que começam a entrar param de contribuir para sustentar os que hoje est?o aposentados porque contribuem para um fundo separado. A segregaç?o de massa divide os trabalhadores. Os antigos, que contribuíram a vida toda nessa lógica intergeracional, ficam sem ninguém para sustentá-los dentro daquele acordo que foi feito. Ent?o, o Estado tem que contribuir e garantir que esses servidores que trabalharam a vida toda tenham suas aposentadorias, suas pens?es, seus direitos em geral”, explica. Essa, diz, tomando como refer?ncia os dados do Rio de Janeiro levantados pela CPI, é uma das raz?es para o alegado déficit.

Para os cofres públicos, segundo Leiria, além da contribuiç?o previdenciária menor, um dos importantes efeitos da capitalizaç?o coletiva é impedir o ‘giro’ desse recurso para investimentos do próprio Estado. “O grande debate no senso comum é de que a previd?ncia era um problema fiscal. Mas era exatamente o contrário: a previd?ncia ajudava a financiar o orçamento fiscal do Estado”, contesta. Ele explica que o subsídio cruzado, ou seja, a possibilidade de o dinheiro da previd?ncia se comunicar com o orçamento fiscal, era possível porque, baseado na lógicada solidarieadade intergeracional, o modelo de repartiç?o simples n?o tem a pretens?o de “formar reserva”. Já no sistema de capitalizaç?o, essa passa a ser a prioridade do dinheiro arrecadado com as contribuiç?es previdenciárias dos trabalhadores e governos. Essa reserva, complementa Leiria, depende tanto de n?o se mexer no dinheiro recolhido quanto de se aplicar esse recurso de modo a aumentar o bolo – o que, inclusive, deve ‘compensar’ a reduç?o da contribuiç?o do Estado nesse sistema. “É um dinheiro que está indo para alavancar o mercado de capital quando poderia ir para os cofres do governo para sustentar políticas públicas e fazer investimento”, critica Helena Marroig. Isso porque, na prática, na capitalizaç?o coletiva é preciso investir esses recursos, gerando um processo de financeirizaç?o do montante que deve servir para a aposentadoria dos trabalhadores. Trata-se de uma mudança na lógica da Previd?ncia Social – e que está longe de ser consensual.

Posiç?o bastante crítica a esse modelo está presente numa cartilha intitulada ‘Financeirizaç?o nos Regimes Próprios de Previd?ncia Social (RPPS) nos estados: tend?ncias enunciadas na estruturaç?o do sistema e na legislaç?o’, publicada pelo Sindicato Nacional dos Docentes das Instituiç?es de Ensino Superior, o Andes, e produzida por um grupo de pesquisadores sob a coordenaç?o técnica da professora Sara Granemann, da Escola de Serviço Social da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ). O estudo aponta esse processo como um caminho para a capitalizaç?o plena e individual que tem no modelo da previd?ncia privada complementar seu objetivo último. Marroig pensa parecido. “A ideia da previd?ncia é que ela tenha uma certa sustentabilidade na medida em que voc? tem uma solidariedade entre geraç?es trabalhadoras. Ela n?o é um seguro privado como a previd?ncia que voc? faz no banco, contribui e depois saca aquele dinheiro. A ideia é que a gente tem necessidades sociais e os trabalhadores que est?o hoje em dia com capacidade de trabalhar v?o contribuir para esse sistema, para no futuro também receberem e terem suas necessidades atendidas. A ideia da capitalizaç?o é totalmente diferente e gera problemas contábeis e financeiros, tanto para o Estado quanto para os próprios trabalhadores”, argumenta.

Já Filipe Leiria acredita que esse sistema se tornou necessário na medida em que o “pacto intergeracional” que sustentava a concepç?o constitucional da previd?ncia está em crise num contexto em que os empregos formais t?m se reduzido e a populaç?o ativa n?o cresce mais na mesma velocidade que as aposentadorias. Por isso, diz, a tend?ncia mundial é um sistema que “crie reserva”. Para ele, a depend?ncia de um processo de financeirizaç?o para fazer esse bolo da previd?ncia capitalizada crescer n?o tem a ver exatamente com o desenho do sistema, mas sim com o modelo de desenvolvimento econômico do país. “O Brasil virou um paraíso de investimento financeiro, poucos países t?m taxas de juros t?o altas quanto a nossa”, destaca, explicando que, em funç?o desse cenário, o montante dos fundos de previd?ncia dos servidores – que, pela lógica da capitalizaç?o, precisa ser investido para garantir a reserva que financiará as aposentadorias – acaba sendo majoritariamente aplicado em títulos da dívida pública, que s?o altamente rentáveis. Ele explica que, do ponto de visto financeiro, isso n?o gera perda para os servidores. N?o por acaso, de acordo com a cartilha do Andes, os RPPS de todos os sindicatos da sua base “est?o com suas contribuiç?es em aplicaç?es financeiras, no mercado de capitais”. Mas, segundo análise de Leiria, o problema é mais profundo: nessa ‘ciranda’, a rentabilidade acaba se dando ?s custas dos cofres públicos, já que, em algum momento, a dívida que gerou os títulos terá que ser paga pelo mesmo Estado que administra o fundo previdenciário.

Mesmo essa financeirizaç?o, no entanto, n?o é um vale tudo. Uma resoluç?o da Comiss?o de Valores Mobiliários (CVM) estabelece o percentual dos recursos previdenciários que pode ser usado em cada tipo de investimento, de modo a evitar grandes volumes de aplicaç?es que coloquem em risco o dinheiro da aposentadoria. A cartilha do Andes reconhece que esse sistema tem “regras de investimento bastante rígidas”, mas considera que nem por isso elas s?o “seguras e sem risco”. E, mantendo a posiç?o crítica ao modelo de capitalizaç?o, mesmo coletivo e público, aponta o que parece compreender como uma invers?o também estrutural: segundo o texto, hoje s?o as aplicaç?es financeiras que “determinam o modo de ser da previd?ncia pública”. Helena Marroig concorda que o sistema de capitalizaç?o coletiva dos servidores no Brasil “n?o é dos piores”, mas argumenta que a “lógica privada” que o orienta faz com que n?o deixe de oferecer riscos. “Se tem uma crise econômica e o dinheiro desvalorizou, os trabalhadores perdem parte de sua previdência, n?o têm mais uma segurança coletiva, no sentido de o Estado proteger, uma proteç?o social”, alega.

Na verdade, esse risco refere-se ao montante do fundo, n?o ao benefício individual, já que a legislaç?o garante que, haja o que houver, a aposentadoria deve ser paga a quem atinge os critérios necessários, como idade e tempo de contribuiç?o. Mas aqui o caso do Rio de Janeiro torna-se exemplar. Marroig lembra o ano de 2016, no auge da crise econômica do estado, em que o governo atrasou até quatro meses o pagamento do benefício dos aposentados, sem contar a situaç?o dos servidores da ativa. Nesse caso, no entanto, os prejudicados foram os integrantes do sistema de repartiç?o simples, que s?o esmagadora maioria no estado, já que a capitalizaç?o coletiva é relativamente recente e quase n?o tem havido concurso público para entrada de novos servidores. Segundo ela, no Rio o sistema de capitalizaç?o tem t?o poucos servidores que está sempre superavitário. Reforçando o argumento contra a financeirizaç?o que ela considera como o ponto central do modelo, Marroig ressalta que, se a quest?o fosse a sustentabilidade, num caso como o da capitalizaç?o do Rio, em que “sobra dinheiro”, deveria-se optar por reduzir a contribuiç?o dos servidores. “Mas isso nem é pensado”, lamenta.
Privada, mas complementar

De fato, a última reforma nacional, que acabou se consolidando na EC 103, bem que tentou dar um passo a mais na direç?o de uma financeirizaç?o completa – e privada – da previd?ncia social no Brasil. A principal e mais radical proposta de mudança anunciada no projeto pensado pelo Executivo em 2019 era substituir o que existe hoje, incluindo regimes geral e próprio, por um sistema de capitalizaç?o em que cada trabalhador contribui sozinho para sua aposentadoria futura, numa espécie de poupança de longo prazo administrada por instituiç?es bancárias e financeiras privadas. O principal exemplo mundial desse modelo – que Leiria define como “de um único pilar contributivo” – é a experi?ncia do Chile. “Deu no que deu”, critica o pesquisador, referindo-se ?s muitas denúncias de fracasso desse sistema, vocalizadas, por exemplo, durante os protestos que ganharam as ruas do país entre 2019 e 2020. Mas esse n?o foi o único caso: de acordo com um estudo divulgado pela Organizaç?o Internacional do Trabalho (OIT) em 2018, 18 dos 30 países que reformaram seus sistemas previdenciários para priorizar ou tornar exclusivo esse modelo de capitalizaç?o privada voltaram atrás nas mudanças.

No Brasil a proposta foi recusada, mas a vers?o aprovada da EC 103 deu um passo a mais, além dos muitos que já tinham sido dados, no incentivo ? previd?ncia privada. De forma inédita, o texto obriga todos os estados e municípios a oferecer esse ‘serviço’ aos seus servidores, como uma previd?ncia complementar.

Reforçando a tese de uma linha de continuidade entre as diversas reformas da previdência que o Brasil promoveu e continua promovendo, essa obrigatoriedade de agora está diretamente ligada às mudanças que acabaram com a aposentadoria com salário integral para os servidores públicos  que ingressaram a partir de 2003 e estabeleceram para os regimes próprios o valor referente ao teto do regime geral para quem ingressou depois de 2012. Isso porque o complemento da previdência privada é voltado para os trabalhadores que, na ativa, ganham acima do teto e querem manter esse mesmo nível de rendimento após a aposentadoria. No nível federal, para isso foi criado o Funpresp. Ao longo do tempo, alguns estados e municípios também implementaram as suas previd?ncias complementares, mas, com a EC 103, isso se ampliou para todos os entes federados.

Uma das principais conclus?es a que a tese de doutorado de Filipe Leiria chega é, exatamente, que, do ponto de vista da “racionalidade econômica”, essa determinaç?o n?o faz o menor sentido. “Qual o sentido de colocar um regime de previd?ncia complementar em municípios onde a maioria das pessoas sequer recebem acima do teto do regime geral? Nenhuma”, questiona, explicando que para fazer investimentos que tragam rentabilidade é preciso ter “massa suficiente de pessoas”. Prevendo isso, a EC 103 autorizou que, para ofertar esse serviço aos servidores estaduais e municipais, sejam feitos conv?nios com outras entidades já existentes de previdência complementar.

Mesmo sendo privada, a previdência complementar voltada para os servidores não é igual àquela que qualquer trabalhador pode contratar num banco ou instituição financeira. A diferença é que, também na previdência privada, o funcionalismo público conta com um patrocínio público. “Para cada um real que o servidor aporta, o Estado também aporta um real e isso fica em uma conta individualizada, vinculada ao servidor. Pode a entidade administradora do regime complementar quebrar que a conta dele está preservada, ele vai levar para uma outra administradora”, explica Leiria. Mas ele alerta que, como parte de uma “relação contratual”, essa contribuição estatal pode ser retirada a qualquer momento. Não por acaso, diz, o atual presidente da Previc, a Superintendência Nacional de Previdência Complementar instituição vinculada ao Ministério da Economia que fiscaliza as entidades do setor, já opinou contra esse patrocínio alegando que ele fere os princípios da concorrência. “O que se quer é passar essa reserva, essa poupança do trabalhador para o setor financeiro. E o caminho que se vem construindo é desconstituir as reservas e forçar as pessoas a terem que buscar outras formas que não mais essas estatais”, opina.