Entrevista: 
Francisco Funcia

'O Ministério deixou de investir R$ 692 milhões na saúde dos brasileiros no ano passado'

A decisão é inédita. Na última quinta-feira (06), o Conselho Nacional de Saúde reprovou as contas do Ministério da Saúde em 2016. Foram 29 votos contrários e oito favoráveis. O parecer que levou tantos conselheiros a levantarem as mãos pela rejeição foi feito pela Comissão de Orçamento e Financiamento (Cofin). Nessa entrevista, o economista e consultor da Cofin, Francisco Funcia, explica os problemas principais encontrados pela Comissão no Relatório Anual de Gestão (RAG) do ano passado que levaram à rejeição
Maíra Mathias - EPSJV/Fiocruz | 07/07/2017 16h42 - Atualizado em 28/07/2017 10h37
Por 29 votos a oito, o Conselho Nacional de Saúde reprova pela primeira vez na história as contas do Ministério da Saúde em votação ontem Foto: Conselho Nacional de Saúde

O que acontece agora que o Relatório foi reprovado?

Todas as resoluções, depois de aprovadas pelo Conselho Nacional de Saúde, são encaminhadas para homologação. Quem homologa é o ministro da Saúde, que tem 30 dias para ou homologar ou se manifestar contrariamente. Neste último caso, ele devolve a resolução para o Conselho. Quem vai definir os próximos passos é o próprio Conselho. Isso pode ser encaminhado para o Ministério Público, se o Conselho assim entender. Vamos ter que esperar a avaliação do Conselho em relação aos encaminhamentos. Como é uma decisão pública, nada impede que os órgãos públicos competentes tomem alguma providência.

A Lei Complementar [LC] 141 prevê que o Congresso Nacional analisa as contas da Presidência da República e, para isso, conta com a assessoria do TCU [Tribunal de Contas da União] – que já aprovou as contas de 2016, inclusive as contas da saúde. Então, segundo o Tribunal, está tudo em ordem. Agora, temos um fato novo. O parecer passa a ser um fato novo. O Congresso pode pedir para que o TCU se manifeste, tendo em vista que agora existe um parecer do Conselho Nacional de Saúde pela reprovação.

Vamos aos problemas que a Comissão de Orçamento e Financiamento encontrou e levaram à reprovação. O primeiro deles é o descumprimento da aplicação mínima constitucional de 15% das receitas correntes líquidas [RDL] em ações e serviços públicos da saúde...

Vamos relembrar: a Emenda Constitucional [EC] 95 foi promulgada em 15 de dezembro de 2016. E revogou explicitamente um artigo da outra EC – a 86 de 2015 – que tratava do escalonamento de percentuais para se chegar aos 15% de aplicação em cinco anos. Como era com a EC 86? Começava em 2016 com 13,2% e ia, ano a ano, até 2020, nos seguintes percentuais: 13,7%; 14,1%; 14,5%; e, finalmente, 15%. Quando a EC 95 revoga o escalonamento, a regra que passa a valer é a do outro dispositivo, que não foi revogado, que diz que a aplicação mínima é 15%.

Tanto o Conselho Nacional de Saúde, quanto especialistas que debateram o assunto a nosso convite e integram a Procuradoria Federal dos Direitos do Cidadão do Ministério Público Federal, o Ministério Público de Contas de São Paulo e o Ministério Público da União entendem que o texto da EC 95 não deixa margem a dúvidas: a aplicação obrigatória de 15% entrou em vigor imediatamente. Ao entrar em vigor imediatamente, pouco importa que faltem 15 dias para acabar o ano. Trata-se de uma regra constitucional que tem que ser cumprida.

O que nós entendemos dentro desse debate? Se o legislador quisesse que isso só valesse a partir de 2017, ele teria feito no texto da EC 95 uma observação, como fez lá atrás com a EC 86, que tinha um escalonamento. Mas não: o Congresso aprovou e o presidente sancionou. Tanto é verdade que a EC 95 tem um outro dispositivo que diz: em 2017 também será 15%. Também.

Resumindo, a EC 95 revoga o escalonamento e a aplicação de 15% passou a entrar em vigor imediatamente. A Emenda não deixa margem a interpretações. Alguém pode dizer que o legislador errou. Esse é o argumento da Conjur [Consultoria Jurídica do Ministério da Saúde]. Mas não nos compete avaliar se ele acertou ou errou quando a norma não deixa margem a dúvidas, esse é um primeiro ponto.

Qual é o segundo ponto?

Quem encaminhou a Proposta de Emenda à Constituição que gerou a EC 95? Foi o próprio governo federal. A então PEC 241 foi enviada ao Congresso em junho já com a redação de revogação do escalonamento. Isso partiu do próprio governo. Depois disso, a PEC passou por todas as comissões parlamentares, tanto da Câmara quanto do Senado, teve votação nas duas casas legislativas... E quando quiseram colocar a observação da aplicação mínima de 15% também em 2017 colocaram. É importante lembrar que a observação de 2017 não estava no projeto original do governo. Tudo leva a crer que, para ganhar votos suficientes para a aprovação dessa Emenda Constitucional que congela por 20 anos as despesas primárias, eles flexibilizaram. A ideia original era flexibilizar 2016; na negociação com parlamentares, eles flexibilizaram também 2017. E isso fica claro quando você lê os artigos que fazem parte do dispositivo constitucional. Não há o que interpretar. 

Em último lugar, o Ministério da Saúde alega que não teria possibilidade de adequar [a aplicação de recursos] em tempo hábil. Mas essa alegação não se sustenta porque um relatório do próprio Ministério informa que a área econômica do governo havia liberado R$ 108,253 bilhões para a pasta, que empenhou só R$ 106,236 bi. Esses recursos não estavam contingenciados. Isso é um fato.

Então se a aprovação da EC do Teto dos Gastos era prioridade absoluta do governo, eles poderiam ter se antecipado já em junho, quando enviaram a proposta ao Congresso, e ter tido tempo hábil para empenhar recursos que sequer estavam contingenciados?

Não dependia de nenhum ato administrativo para descontingenciar, mas não foi empenhado.

E esses pouco mais de R$ 106 bilhões empenhados correspondem a uma aplicação de quanto?

O governo federal empenhou R$ 106,236 bi, que correspondem à aplicação de 14,96%. Você pode me dizer que é baixa essa diferença, mas ela corresponde a R$ 253 milhões a menos para o Sistema Único de Saúde. É pouco, pero no mucho. De qualquer forma, poderia ter sido muito mais.

Por quê?

Porque a Secretaria do Tesouro Nacional publicou uma portaria no começo de junho deste ano em que faz uma retificação da Receita Corrente Líquida de 2016, mês a mês, porque houve um erro técnico. Com a revisão, a RCL baixou de R$ 722,47 bilhões para R$ 709,93 bilhões. Com o primeiro valor, seriam R$ 2,135 bilhões a menos para o SUS, o correspondente a um percentual de 14,73% de aplicação. Depois da retificação, a perda ficou em R$ 253 milhões e o percentual subiu um pouco, para 14,96%. Então ao reduzir a RCL aumentou o percentual [aplicado] e reduziu a diferença que ficou faltando para completar os 15%. Estamos trabalhando coma  receita retificada.

Mas não são só os 15%. Queria reforçar. O não cumprimento é um fato novo que nunca aconteceu desde quando essa regra foi criada. Mas não é só este ponto. Tem todos os outros que fizeram com que a Cofin recomendasse [a reprovação], e o pleno do Conselho Nacional de Saúde reprovasse o Relatório Anual de Gestão. São pontos que vêm de um processo de discussão e reflexão do CNS com o próprio gestor.

O CNS destaca que o Ministério da Saúde não compensou integralmente, por meio de aplicações adicionais, os restos a pagar cancelados em 2015. Como se deu isso?

Restos a pagar são despesas empenhadas que não são pagas no mesmo ano de empenho. Nenhuma despesa pública pode ser realizada sem empenho, que é quando você tem todos os elementos para a contratação da despesa, sabe quem é o credor, o valor, etc. Só aí a despesa pode ser executada.

A partir de 2013, passou a valer a regra da LC 141 que estabelece a obrigação de compensar os restos a pagar. Há também uma portaria do Tesouro Nacional, e ambas estabelecem que a compensação dos restos a pagar cancelados tem que ser feita por meio de dotação específica. Com isso, dá para evidenciar na execução orçamentária que será aplicado um valor acima do mínimo constitucional exigido no ano seguinte.

Em suma: o Ministério cancelou o empenho em 2015, mas esse empenho entrou na conta dele naquele bolo de recursos que compõe a aplicação mínima exigida de 15%. Então, ele tem que fazer o quê? Compensar no próximo ano, que seria 2016. E [essa compensação] tem que ser [feita] numa dotação própria para não misturar com o restante e ficar mais fácil esse controle. E o Relatório não tinha esse valor total dos restos a pagar cancelados em 2015 na execução que foi feita em 2016.

Vira um orçamento fictício.

Mais do que isso: como eu declarei que apliquei, vira uma informação falsa.

Quanto faltou em 2016?

Faltaram R$ 439 milhões. Foram cancelados R$ 922 milhões em 2015, empenhados R$ 483 mi em 2016 e faltaram R$ 439 mi.

É um valor razoável...

E se somar aos R$ 253 milhões da insuficiência de aplicação dos 15%, o Ministério deixou de investir R$ 692 milhões na saúde dos brasileiros no ano passado. Hoje, existem restos a pagar desde 2003, para se ter uma ideia.

Desde 2003?

De 2003 até o começo de 2017 se somam R$ 15 bilhões de restos a pagar. O orçamento da Saúde este ano é de R$ 115 bi. Ano passado, eram R$ 14 bilhões num orçamento de R$ 106 bi. Então você percebe o tamanho disso? Começa a ter uma regra implícita: o gestor federal compensa só parte desses restos a pagar, e só compensa os anos mais recentes. Os antigos vão ficando. E o que você repõe num ano, você cancela neste mesmo ano. E aí nunca sai desse patamar, fica patinando em R$ 14 bi, R$ 15 bi.

Você pode me dizer: mas se acontece desde 2003, porque reprovar as contas só agora? O problema é que tem reincidência. Apontamos e não se toma providências. Não se toma solução. Em um dado momento, a reincidência tende a exigir outro tipo de leitura. Não é mais aquele descumprimento anterior, é um novo descumprimento. Por quê? Porque é um descumprimento diante de alertas sistemáticos que o Conselho Nacional de Saúde vem dando.

Há tempos, cobramos do Ministério da Saúde que as áreas técnicas responsáveis pela execução das despesas inscritas em restos a pagar demonstrem porque esses [restos] mais antigos não estão sendo executados e qual é a viabilidade técnica e operacional de ainda executar. O Ministério alega que a maior parte desses restos a pagar são emendas parlamentares. Então emendas normalmente normalmente são obras. É a construção de uma UBS [Unidade Básica de Saúde], de uma UPA, de um hospital? Porque está pendente a tanto tempo? Ainda tem condição de ser executado? Porque passado tanto tempo, pode precisar de mais dinheiro para terminar, por exemplo. Ou pode ter tido problema – porque nessas emendas geralmente se transfere o valor para estados e municípios – na execução da obra, edital, no projeto. Em suma, pode ter tido vários problemas e é muito importante ficar evidenciado qual é o problema de gestão que está ocorrendo.

Se não ele vai continuar ocorrendo...

Vai continuar ocorrendo. Tem que corrigir. Talvez tenha que redefinir procedimento administrativo, redesenhar processos de trabalho, enfim. Ações específicas para que as coisas não se repitam. Porque não se trata de um valor qualquer,  entre inscritos e reinscritos, falamos de R$ 15 bilhões.

O terceiro ponto que o pleno do Conselho Nacional de Saúde destacou para reprovar o Relatório aponta que o Ministério da Saúde reincidiu em uma execução orçamentária e financeira muito abaixo do esperado em 19 itens de despesas. Como foi isso?

A Cofin [Comissão de Orçamento e Financiamento] faz uma análise mensal das planilhas de execução orçamentária do Ministério. Nós analisamos níveis de empenho e liquidação da despesa.

Como eu já falei, nenhuma despesa pode ser realizada sem prévio empenho, certo? Só aí ela pode ser executada. Na fase da execução, aquilo que foi contratado tem que ser executado nos termos contratados; seja a entrega de um produto, seja a execução de um serviço, seja a realização de uma obra. Quando você atesta o recebimento desse produto, serviço ou obra, significa que tudo isso foi entregue nos termos contratados. Este é o ato da liquidação da despesa. A partir dele, é gerada a autorização para o pagamento da despesa. Nós analisamos tanto a fase do empenho, em que eu defino dentro da programação as despesas que vão sendo contratadas, quanto os níveis de liquidação para verificar como está o ritmo de execução das duas coisas. Porque se deixar para empenhar muito no final do ano não vai ter tempo de liquidar. E se empenhou e não está liquidando pode ter algum tipo de problema.

Em 2016, verificamos que praticamente todos os itens estavam com baixa execução ao longo dos quadrimestres. Por exemplo: hospitais próprios do Ministério da Saúde, a aquisição e distribuição de medicamentos de DST/Aids, ações de vigilância epidemiológica, fomento à pesquisa em ciência e tecnologia, aquisição e distribuição de medicamentos estratégicos, vacinas e vacinação, publicidade de utilidade pública, que são as campanhas de saúde, qualificação profissional do SUS.

E comparamos com a execução de 2015: dos 24 itens de despesa que analisamos nesse ano, 19 continuaram em níveis baixos em 2016. O que estava com problema em 2015? Hospitais próprios do Ministério da Saúde, a aquisição e distribuição de medicamentos DST/Aids, ações de vigilância epidemiológica, serviço de processamento de dados do DATASUS, o programa de sangue e hemoderivados, reestruturação dos hospitais universitários, publicidade, fomento à pesquisa. Percebe? Muitas se repetem. Por que isso é grave? Porque é reincidente e porque temos uma situação caótica nos hospitais da Rede Federal no Rio de Janeiro, por exemplo.

Numa comparação com relatórios anteriores, o quão fora da curva foi o Relatório de 2016?

Os três pontos fora da curva são o que nós conversamos. Tem oito pontos além desses. Alegam que a maioria desses pontos já existiam antes, quando se fazia análise dos outros relatórios e as contas nunca foram reprovadas. Só eram apresentadas ressalvas. Mas isto vem se repetindo. Se você faz um apontamento para mim, no outro ano espera-se que se tome alguma providência ou tentativa. Esse processo de análise das contas de 2016 começou no início do ano e vem sendo debatido. Nos dois últimos meses, tivemos duas reuniões com a SPO [Subsecretaria de Planejamento e Orçamento do Ministério da Saúde]. Toda a documentação que ela trouxe que nós entendemos que não foi suficiente para descaracterizar os problemas que encontramos, também anexamos ao parecer. O MS integra a Cofin, a Cofin é uma comissão do conselho que tem representação do gestor também. Mas a Cofin entendeu que não tem mais como continuar com essa reincidência. E o Conselho Nacional de Saúde reprovou as contas.

Vocês já tem elementos par apontar que o Ministério continua em 2017 na mesma linha de 2016 em relação à aplicação mínima, e aos outros problemas encontrados?

No fim de julho faremos essa análise.

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