Uma frase como “a carga tributária brasileira é muito alta e cresceu muito nos últimos 25 anos” poderia ter sido dita por qualquer empresário que tivesse oportunidade de dar sua opinião sobre tributação. Mas é, na verdade, uma das poucas coisas que o documento ‘Uma ponte para o futuro’, do PMDB, fala sobre este tema. O pouco que ele fala, no entanto, diz muito sobre quais os interesses que estão representados ali. Frase semelhante foi dita recentemente por Paulo Skaf, presidente da Federação das Indústrias de São Paulo (Fiesp), uma das entidades empresariais mais atuantes na campanha pelo impeachment de Dilma Rousseff. “Ninguém aceita pagar mais impostos. Já se paga bastante”, afirmou Skaf, em maio, em resposta a uma declaração do então recém-empossado ministro interino da Fazenda. Henrique Meirelles havia sinalizado de que o governo provisório poderia adotar um tributo temporário, a CPMF, “se necessário”. Dita dessa maneira indistinta, a frase de Skaf pode até ter forte apelo mobilizador para campanhas do tipo ‘Não vou pagar o pato’, puxada pela Fiesp. Ao mesmo tempo, no entanto, a frase mascara um dado que vários economistas têm procurado reforçar no contexto do ajuste fiscal implementado desde 2014: quem paga mais impostos no Brasil não são empresários ricos, como o presidente da Fiesp, mas sim os trabalhadores assalariados e os pobres. São eles que “pagam o pato” por uma estrutura tributária altamente regressiva, que onera muito mais o consumo do que a renda e o patrimônio.
Segundo dados da Receita Federal, 51,4% da arrecadação tributária brasileira em 2014 foi composta por impostos incidentes sobre bens e serviços, como ICMS, ISS e IPI. Impostos sobre a renda e a propriedade, como o imposto de renda, IPTU, IPVA, entre outros, foram responsáveis por 22,19% da arrecadação, enquanto aqueles incidentes sobre a folha de salários, como o PIS e o Cofins, somaram 25,18%. “Temos uma assimetria no nosso sistema tributário”, afirma Rodrigo Orair, economista do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea) e do Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (Pnud). E explica: “Isso tem um impacto ruim, porque impostos sobre bens e serviços não diferenciam ricos e pobres.”. O resultado é que enquanto os 10% mais pobres gastam 32% de sua renda com impostos, os 10% mais ricos gastam apenas 21%, segundo dados do Ipea.
Esses números não são nenhuma novidade. Essa distribuição permanece relativamente inalterada desde 2005, pelo menos, segundo a Receita Federal. No entanto, chama atenção a ausência de um debate mais aprofundado sobre a estrutura tributária brasileira nos receituários apresentados pelo governo interino e pelo empresariado para sair da crise. Sobram críticas à elevada carga tributária no Brasil, comparável a de países ricos, como sentencia o documento de propostas da Confederação Nacional da Indústria (CNI) para as eleições de 2014. Os dados sobre a carga tributária brasileira vêm em geral acompanhados de uma comparação com a de outros países para justificar a prioridade dada ao corte de despesas do Estado. O documento ‘Uma ponte para o futuro’ não é diferente: “Em 1985, data da redemocratização, os impostos representavam 24% do PIB”, diz o texto. “Neste mesmo ano, nos Estados Unidos, a carga tributária era de 26%, um pouco acima da nossa. Na Alemanha era de 38% e na Inglaterra, 38%. Em 2013, nossa carga tinha saltado para 36% do PIB, enquanto nos Estados Unidos ela baixara para 25%, na Alemanha subira para apenas 37%, e na Inglaterra, caiu para 33%”, afirma o documento, que conclui então que todos os países “relevantes” mantiveram ou mesmo baixaram os impostos em relação à renda. “A Coreia tem hoje uma carga tributária de 24% e o México, 20%. Isso mostra que chegamos claramente a um limite para a cobrança de impostos no país”, conclui.
O documento, contudo, apresenta omissões importantes, e até imprecisões. Segundo Rodrigo Orair, os dados mais confiáveis sobre a carga tributária brasileira hoje estão em uma nota técnica produzida pela Secretaria do Tesouro Nacional de 31 de março de 2016, que a situa num patamar inferior aos 36% apresentados pelo governo: em 2015, ela foi de 32,7%. “Um primeiro mito é o de que ela está crescendo. Na verdade, ela não cresce desde 2005”, diz Orair. O período corresponde ao início da política de desonerações tributárias como incentivo ao crescimento. A principal delas foi a desoneração da folha salarial a partir de 2011. “Um volume bastante grande, em benefício principalmente dos empresários. Comeram o pato que agora não querem pagar”, assinala Orair.
O Brasil fez o caminho inverso da maioria dos países da Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) Segundo Orair, 21 dos 34 países do grupo implementaram alguma medida no sentido de ampliar a tributação sobre os mais ricos a partir de 2008. “Nos países desenvolvidos, um dos legados da crise tem sido ampliar a carga tributária sobre os mais ricos para fazer frente a esse esforço de consolidação fiscal, que para eles não tem só que incidir sobre os mais pobres”, afirma. Outra discrepância importante é com relação à base sobre a qual incide a maior parte da carga tributária: no caso brasileiro, sobre bens e serviços; na média dos países da OCDE, renda e patrimônio e a contribuição patronal sobre a folha salarial têm uma participação bem mais acentuada. Para efeito de comparação, enquanto no Brasil, 15,4% do PIB provêm de tributos sobre bens e serviços, na média da OCDE, esse número é de 10,2%; os tributos sobre a folha salarial, por sua vez, respondem por 9,2% do PIB brasileiro e, no caso da OCDE, 13,9%; por fim, a porcentagem do PIB proveniente dos impostos sobre a renda e o patrimônio no Brasil é de apenas 8,1%, bem menor do que a média da OCDE, de 12,2%. “Nossa carga tributária de fato é próxima da OCDE, mas a gente tributa muito menos a renda e o patrimônio”, aponta o economista do Ipea. E contextualiza: “Quem se propõe a universalizar saúde e educação e ter uma alta cobertura da previdência no setor público, como o Brasil, possui um nível de carga tributária maior. É possível um país desenvolvido como os Estados Unidos ter uma carga tributária baixa, mas ele não se propõe a ter um serviço universal de saúde, tampouco a ter um regime previdenciário amplo como o Brasil. Então você não pode comparar”, avalia Orair.
A omissão é antiga. Segundo o artigo ‘A reforma tributária: removendo entraves para o crescimento, a inclusão social e o fortalecimento da federação’, assinado em conjunto pelo professor da Escola de Governo do Legislativo de Minas Gerais, Fabrício de Oliveira, e pelo professor do Instituto de Economia da Unicamp, Geraldo Biasoto Junior, nenhum dos governos do período democrático se dispôs, até hoje, a enfrentar essa questão, “a não ser introduzindo algumas mudanças pontuais e localizadas em sua estrutura, geralmente guiadas pelo imediatismo, que mais contribuíram para aumentar o seu grau de degeneração do que propriamente para recuperá-lo como instrumento de política econômica e social”. Como explica Rodrigo Orair, a recriação da CPMF, proposta mais concreta apresentada até agora para aumentar as receitas, não rompe com essa tradição. “Ela é um caminho conveniente, já se sabe administrá-la, mas não muda essa estrutura de tributação. É mais um imposto sobre serviços”, diz o pesquisador do Ipea. O professor da Universidade de Brasília (UnB), Evilásio Salvador concorda, mas pondera que ele pode ser um mecanismo para o combate à sonegação fiscal, que segundo dados do Sindicato Nacional dos Procuradores da Fazenda (Sinprofaz) atinge números astronômicos no país: só em 2014 o Estado deixou de arrecadar R$ 518 bilhões em impostos sonegados, três vezes mais do que o déficit fiscal deste ano aprovado pelo Congresso em maio, que foi de R$ 170 bilhões. “A CPMF permite o cruzamento de informações sobre a movimentação financeira e o que de fato as pessoas declaram em termos de renda e patrimônio ao Fisco, o que facilitaria a identificação dos sonegadores. Eu acho que essa é a principal resistência à recriação do CPMF, ainda que isso não seja dito em público, claro”, opina Salvador.
O tributo sobre movimentações financeiras, que vigorou entre 1997 e 2007 vinha sendo discutido ao longo do segundo governo Dilma como forma de ampliar a arrecadação da Previdência Social. Segundo Orair, sua arrecadação girava em torno de 1,3% do PIB, mas com uma alíquota maior do que os 0,2% da proposta mais recente, que pelos seus cálculos poderia significar algo entre 0,7% e 0,9% do PIB. No entanto, o Planalto enfrentava dificuldades para aprovar a proposta no Congresso devido à resistência do empresariado, amparado por pesquisas encomendadas por entidades com a Fiesp e a Confederação Nacional do Transporte (CNT) que apontavam uma rejeição de mais de 70% da população à proposta. Sob o governo interino, ela chegou a ser proposta como medida emergencial para a crise, mas durou pouco: no dia 16 de junho, o ministro provisório do Planejamento, Dyogo Oliveira, anunciou que retiraria a CPMF da projeção de receitas do governo para 2017.
‘Simplificação’ no centro da agenda
No dia 30 de junho, mais de 500 empresários da Confederação das Associações Comerciais do Brasil (CACB) compareceram ao Palácio do Planalto para uma reunião com o governo interino. O objetivo: promover um “diálogo aberto e transparente entre governo e setor produtivo”, segundo assessoria da CACB. Michel Temer iniciou o diálogo: “Para ter emprego, é preciso que a iniciativa privada aja e tenha sucesso na sua atuação”, disse, ovacionado pelos empresários presentes. Ao final do encontro, eles entregaram a Temer um documento contendo propostas para garantir a atuação bem sucedida da iniciativa privada. Entre elas, há um diagnóstico sobre o sistema tributário, cuja “complexidade e ineficiência” teria consequências negativas “sobre o empresariado e a economia, consequentemente sobre o crescimento do país”. A simplificação do sistema tributário é uma demanda antiga do empresariado nacional, presente também nas propostas de entidades como a CNI e a Fiesp. Não por acaso, entre as poucas linhas dedicadas ao tema no documento ‘Um ponte para o futuro’, está a defesa de um “vasto esforço de simplificação” da área tributária, com destaque para a redução do número de impostos e unificação da legislação do ICMS. O diagnóstico é feito com base em dados do ‘Relatório Global de Competitividade 2015-2016’, do Fórum Econômico Mundial, que apontou que o “nível dos impostos e a complexidade tributária” respondem pelo maior fator de problemas para realizar negócios no país.
Essa é uma demanda que circula há algum tempo no meio empresarial. Consta, por exemplo, do documento ‘Cumulatividade: eliminar para aumentar a competitividade e simplificar’, apresentado pela CNI no contexto das eleições de 2014. Ela foi também o foco da PEC 233/2008, apresentada pelo governo federal para votação ao Congresso durante o segundo governo de Luis Inácio Lula da Silva. A matéria acabou não avançando no Legislativo, muito por conta da resistência de movimentos ligados à seguridade social, que viam nela uma ameaça ao seu financiamento. Isso porque ela envolve transformar em um único imposto federal duas das contribuições sociais que pela Constituição de 1988 são destinadas para a seguridade social, a PIS/Pasep e a Cofins. “Esse é o grande temor que vem com uma proposta de simplificar o sistema tributário, de junto com isso se abolir a vinculação das contribuições sociais ao financiamento da seguridade social. Porque na forma atual, por ser contribuição, ela tem um fim específico, diferentemente dos impostos, que são de uso geral.”, diz Clóvis Scherer, economista do Departamento Intersindical de Estatística e Estudos Socioeconômicos (Dieese).
O argumento à época era que o orçamento da seguridade social seria garantido por uma lei complementar que seria criada após a aprovação da PEC, no mesmo patamar do montante destinado à área naquele ano pelo modelo de contribuições sociais. Mas a justificativa não convence o professor da UnB, Evilásio Salvador. "Por que vou abrir mão de um orçamento que existe hoje com contribuições vinculadas por uma lei a ser criada para regulamentar no futuro? A Constituição tem mais de 20 leis que nunca foram regulamentadas, entre elas a que cria o Imposto sobre Grandes Fortunas", lembra. Ele acredita que a proposta seja uma tentativa explícita de desmontar as vinculações para a área social. “A Constituição criou um orçamento da seguridade social como forma de estruturar uma forma de financiamento das políticas sociais porque a área social nunca contou com recursos para o seu financiamento no país”, explica. Ele ressalta que enquanto o PIS financia o seguro-desemprego, a Cofins é atualmente o principal tributo que financia saúde e assistência social e o segundo mais importante no financiamento da previdência social no Brasil. “Você simplesmente tornar isso um imposto e jogar para dentro do orçamento fiscal significa que essas políticas vão ter que disputar recursos dentro do orçamento fiscal. Quem você acha que vai perder dinheiro nessa história? As empreiteiras? Os banqueiros? É claro que vai ser a área social”, conclui.
Justiça tributária: fim de privilégios
No dia 1º de julho deste ano, o presidente do Senado, Renan Calheiros, anunciou que a Comissão do Pacto Federativo vai discutir a PEC 96/2015, que reajusta as alíquotas incidentes sobre doações e heranças no país. O Imposto de Transmissão de Causa Mortis e Doações (ITCD) é de competência estadual, mas sua alíquota máxima foi limitada a 8% por uma resolução de 1992 do Senado Federal. Na média, entretanto, a alíquota cobrada sobre heranças não passa de 4% no Brasil, a menor entre os países que realizam essa cobrança. Países como Inglaterra, França, e Japão possuem alíquotas médias bem superiores: 40%, 32% e 30%, respectivamente. Em 2013, esse imposto representou apenas 0,24% da arrecadação tributária no país. A proposta da PEC 96 é possibilitar a cobrança de um adicional federal além dos 8% permitidos hoje, limitado à alíquota máxima do imposto de renda, que é de 27,5%. Segundo o autor da proposta, senador Fernando Bezerra, a medida poderia significar uma receita adicional de até R$ 15 bilhões ao ano. O senador ressaltou, entretanto, que a proposta é encarada como uma alternativa ao Imposto sobre Grandes Fortunas, tributo garantido pela Constituição de 1988, mas até hoje nunca regulamentado no país. A ausência de um imposto sobre grandes fortunas outra característica brasileira que o diferencia de muitos países, como França, Espanha, Argentina, Uruguai e Colômbia. "Esse é um tema complexo no mundo todo: como a gente faz para tributar o patrimônio dos mais ricos no mundo globalizado, em que o patrimônio está fluindo, indo de um lado para outro, há paraísos fiscais? Não é simples. Mas também não é impossível, de maneira alguma", avalia Rodrigo Orair.
A ampliação da tributação sobre heranças é vista como uma medida importante, mas não suficiente. A baixa tributação sobre heranças é apenas uma das distorções do sistema tributário brasileiro. Uma das principais delas está na lei 9.064/1996, aprovada no primeiro governo de Fernando Henrique Cardoso, que estabeleceu a isenção de impostos sobre lucros e dividendos distribuídos pelas empresas aos seus sócios e acionistas. O fim dessa ‘regalia’ está no topo da lista das propostas de reforma que, ao contrário do que tem sido defendido pelo governo interino, tenham como objetivo atacar a regressividade da estrutura tributária brasileira. Em 2013, foram declarados ao imposto de renda R$ 231 bilhões em lucros e dividendos pelos contribuintes, totalmente isentos de tributação. Segundo analistas, essa isenção contribui diretamente para o quadro de concentração de renda no país, um dos mais desiguais do mundo. De acordo com a Receita Federal, enquanto apenas 7% dos rendimentos dos contribuintes que recebem entre dois e três salários mínimos por mês eram isentos de tributação, esse percentual chega a 65,8% para a parcela mais rica da população, que ganha mais de 160 salários mínimos por mês. “A isenção sobre os lucros e dividendos beneficia principalmente os muito ricos. Estamos falando de algo entre R$ 40 bilhões e R$ 70 bilhões que se deixa de arrecadar com sua isenção”, calcula Rodrigo Orair.
Durante a década de 1990 também foram realizadas mudanças na tabela do Imposto de Renda Pessoa Física, que se tornou cada vez mais regressiva. Entre 1983 e 1985, havia 13 faixas de renda com alíquotas que iam até 60%. Ao longo da década de 1990, a tabela foi sendo sucessivamente alterada, com o número de faixas de renda caindo para três e a alíquota máxima para 27,5%. “Essas mudanças significaram uma grande injustiça tributária, pois houve redução da alíquota máxima, que incidia sobre os mais ricos, isto é, aqueles que possuem maior capacidade contributiva”, afirma a nota técnica ‘Reforma e Justiça tributária’, divulgada pelo Dieese em 2015. Além disso, a tabela ainda ficou vários anos sem correção ou sendo corrigida abaixo da inflação. De acordo com a nota do Dieese, para que tabela do IRPF em vigor em 2015 mantivesse o mesmo valor monetário de 1996 ela teria que ser reajustada em 64,4%.
Outro ponto essencial de uma reforma tributária seria ampliar a tributação sobre o patrimônio, que responde por apenas 22,9% da arrecadação tributária no país, metade da parcela da arrecadação proveniente de tributos sobre bens e serviços. A distorção mais gritante é o Imposto Territorial Rural (ITR), que apesar da enorme concentração de terras no país contribuiu com apenas 0,4% da receita tributária brasileira, segundo dados de 2013. Além disso, veículos de luxo, como jatinhos, iates e helicópteros, não possuem um imposto nos moldes do IPVA, que incide apenas sobre carros.
Para Evilásio Salvador, todos esses são exemplos de como o debate sobre reforma tributária tem sido enviesado no país. "O predomínio da agenda empresarial, com foco na simplificação do sistema tributário, sempre bloqueou qualquer debate sobre uma verdadeira reforma, que onerasse os mais ricos", protesta o professor da UnB, para quem a área econômica é muito blindada à participação popular. "A única chance de se realizar esta reforma é se ela nascer das ruas. Deste governo e deste Congresso não espero nada, a não ser o pior: retrocessos de direitos e de conquistas dos trabalhadores".