Duas semanas depois da aprovação da reforma da Previdência, o governo federal apresentou no dia 5 de novembro o Plano Mais Brasil – um conjunto de medidas que, nas palavras doo ministro da Economia, Paulo Guedes, representam “uma transformação do Estado brasileiro” nas dimensões fiscal, tributária e administrativa. E o conjunto é realmente abrangente. Foram entregues três propostas de emenda à Constituição para o Senado: a PEC do Pacto Federativo, que propõe a soma dos gastos obrigatórios com saúde e educação; a PEC da Emergência Fiscal, que autoriza gatilhos para conter gastos públicos em caso de crise financeira na União, estados e municípios; e a PEC dos Fundos, que revê os 281 fundos públicos existentes. No mesmo guarda-chuva, o governo ainda colocou outras três medidas – uma reforma administrativa, uma reforma tributária e um projeto de lei que traz um novo modelo de privatizações.

Nesse novo cenário, um dos pontos mais criticados por especialistas tem sido a proposta de unificar os gastos mínimos em saúde e educação, de forma que os gestores compensem o gasto de uma área na outra. Essa fusão dos limites mínimos está alocada na chamada PEC do Pacto Federativo, que tem por objetivo “desobrigar, desindexar e desvincular” o orçamento federal. Caso seja aprovada, permitirá que os governantes escolham qual percentual será destinado para cada área, desde que o total seja atingido. Hoje, a Constituição determina para os estados o repasse de 12% da receita à saúde e 25% à educação. Já os municípios devem alocar 15% e 25%, respectivamente. Com a medida, governadores e prefeitos teriam um piso somado para as duas áreas: 37% no caso de estados e 40% no de municípios.

Um dos argumentos do governo é que a população está envelhecendo e as despesas com saúde serão maiores do que aquelas com educação.  Nesse sentido, justifica a equipe econômica, será importante que os governantes tenham liberdade de transferir recursos de uma área para outra. Mas para Grazielle David, assessora da Rede de Justiça Fiscal da América Latina, a junção dos pisos é preocupante.  "O argumento demográfico do governo é falacioso e não justifica a medida", aponta. Segundo ela, as duas áreas sociais já são cronicamente subfinanciadas e ainda não são, de fato, universais e integrais. “Isso não faz sentido porque, ainda que o processo de envelhecimento da população esteja acontecendo, os gastos com educação não vão reduzir no curto e no médio prazo, já que o país sequer garantiu educação para todos. Não é necessário colocar um direito em disputa com o outro”, contrapõe.

Em uma análise feita para o site Outras Palavras, o economista Carlos Ocké observou que a unificação dos gastos tem um objetivo fiscal que é completamente diferente do objetivo original do orçamento da Seguridade Social, pensado para dar conta de um novo modelo de proteção à população no Brasil. “Governadores e prefeitos vão usar um setor contra o outro numa competição perversa, dado o baixo nível de recursos. Na verdade, você vai acabar prejudicando esses dois segmentos populacionais”, afirmou, referindo-se a jovens e idosos.

Nesse contexto, o maior problema apontado por Grazielle é a dificuldade de execução orçamentária. “Ao invés de o governo estar apresentando uma proposta de desvincular recursos financeiros para dois direitos essenciais para a cidadania, ele deveria estar pensando quais são as dificuldades dos municípios e dos estados para conseguirem executar esses recursos”, aponta. E questiona: “É falta de um contador, de engenheiro, de administrador, é falta de pessoal? Qual é o problema que está dificultando a execução orçamentária? O dinheiro é necessário e é essencial, mas os estados e principalmente os municípios estão tendo dificuldade de execução”.

Apesar de inicialmente ser anunciado que os gastos com servidores aposentados e pensionistas passariam a integrar o cálculo do piso constitucional aplicado em saúde e educação, o governo já assegurou que o ponto será retirado do texto. Grazielle ressalta que a folha de inativos teria um impacto imenso, por se tratar de um gasto alto que se somaria ao cálculo dos mínimos, num cenário em que não há novas receitas no horizonte. “Se isso acontecesse, uma parte importante do orçamento da saúde seria direcionada somente ao pagamento de aposentadorias e isso comprometeria seriamente o financiamento das ações e serviços. Esse ponto felizmente já caiu, o governo falou que entregou uma versão errada do texto e que os senadores vão tirar isso do texto”, adiantou.

Luiz Araújo, especialista em financiamento da educação e professor da Universidade de Brasília (UnB), reforça que a proposta inicial de inclusão dos inativos provocaria uma redução imediata dos gastos educacionais. “Isso levaria principalmente a não aplicação dos recursos que não estão vinculados ao Fundeb [Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação], que são obrigatórios e que eles têm nessa conta” , opina. Ele destaca ainda que em estados como o Rio Grande do Sul, onde metade da despesa é com aposentados, essa inclusão seria uma "tragédia": “Seria uma distorção usar o dinheiro do Tesouro para pagar aposentados. Essa é a missão dos fundos previdenciários. Seria uma medida muito séria de redução imediata de recursos educacionais e de saúde”.

Da onde surgiram

No caso da educação, a concepção de que o Estado não poderia mais se ausentar da aplicação de recursos públicos fez com que a Constituição de 1934, apresentasse, pela primeira vez, a vinculação de recursos para a educação.  O texto dizia: “A União e os municípios aplicarão nunca menos de 10%, e os estados e o Distrito Federal nunca menos de 20%, da renda resultante dos impostos na manutenção e no desenvolvimento dos sistemas educativos”. O princípio da vinculação continuou na atual Constituição de 1988, tendo sido, inclusive, estendido para a política pública de saúde a partir de 2000.

Foi nesse ano que se deu o marco do mínimo constitucional para a saúde, com a aprovação da Emenda Constitucional 29. Doze anos depois, essa EC foi regulamentada pela lei complementar 141, criada para delimitar o que deve ser considerado gasto na área. A lista inclui despesas com atenção à saúde, compra de medicamentos e equipamentos, construção e reforma de unidades, vigilância, desenvolvimento científico e capacitação de pessoal.

Educação na mira

A PEC do Pacto Federativo pretende alterar também a distribuição do salário-educação – uma contribuição social destinada ao financiamento de programas, projetos e ações voltados para a educação básica pública –, repassando a totalidade dos recursos arrecadados para estados e municípios, de forma proporcional à matrícula da educação básica.

Luiz Araújo fez as contas: a previsão para 2020 é que sejam arrecadados R$ 23 bilhões com salário-educação. Parte desse recurso já vai para cada estado e município – R$ 13,8 bilhões é a previsão –, e R$ 9,2 bilhões financiam programas federais, dentre eles o Programa Nacional de Alimentação Escolar (R$ 4,1 bilhões), o Programa de Livros Didáticos (R$ 2,3 bilhões), o Programa Dinheiro Direto na Escola (R$ 1,8 bilhão) e o Programa Nacional de Transporte Escolar (R$ 720 milhões). “A ideia do governo é desmontar rapidamente tais programas e jogar a responsabilidade para estados e municípios. Acontece que são programas suplementares garantidores de equidade na distribuição de recursos. Será que todos os estados garantirão no mesmo formato a alimentação escolar? E como pensar em compra de livros de forma descentralizada e com critérios diferenciados?”, pergunta o professor da UnB.

Uma terceira mudança na educação diz respeito à permissão constitucional para concessão de bolsas de estudo. Segundo Luiz Araújo, se mesmo a força dos movimentos sociais no processo Constituinte não conseguiu garantir que recursos públicos fossem destinados somente para escolas públicas, essa pressão pelo menos restringiu a concessão de bolsas, limitando a medida nos casos onde houvesse “falta de vagas e cursos regulares da rede pública na localidade da residência do educando” – tornando tal procedimento a exceção, não a regra. “A redação proposta pelo governo prevê que tais bolsas existirão ‘quando houver instituições cadastradas, segundo requisitos definidos em lei, na localidade da residência do educando’. É a introdução clandestina da política de voucher, experiência que aumentou a desigualdade nas escolas chilenas e vem sofrendo revisão nos últimos anos – mas que é defendida pelo setor privado educacional brasileiro”, analisou.

Emergência fiscal

Outra perna do que vem sendo chamado de 'pacotaço' é a PEC da Emergência Fiscal, que institui gatilhos para conter o crescimento dos gastos públicos da União, estados e municípios. Um dos principais mecanismos previstos em caso de crise fiscal é a redução, por um período de até dois anos, de 25% da jornada de trabalho dos servidores públicos, descontada proporcionalmente dos seus vencimentos. Na avaliação de Grazielle David, não tem como fazer políticas de educação e saúde sem servidores públicos. “O governo quer reduzir jornada e pensa até na demissão de servidores.  A consequência disso será a maior dificuldade de acesso aos serviços de saúde. É uma redução do direito à saúde”, ressalta.

Luiz Araújo afirma que tais mudanças seguem a cartilha da austeridade fiscal e da precarização do trabalho e dos serviços. “Tem municípios em que 80% dos servidores estão na saúde e na educação. Quem presta esses serviços são professores, enfermeiros, médicos e merendeiras que terão o salário congelado sem reajuste durante dois de cada quatro anos de cada prefeito”, prevê. E completa: "A proposta pode induzir à  terceirização como forma de fugir desse dispositivo. Porque quando você terceiriza aparece como custeio e não como despesa de pessoal. Então pode estar estimulando uma terceirização para fugir das amarras da própria lei, o que precariza ainda mais o serviço público”.

Corte e extinção de fundos

Por fim, também foi apresentada a PEC dos Fundos, que prevê a revisão dos 281 fundos públicos atualmente existentes. O governo aponta que se a proposta for aprovada, serão extintos todos os fundos que não forem ratificados pelos respectivos poderes legislativos por meio de lei complementar específica até dois anos depois da promulgação da emenda. Nessa conta entrariam 248 fundos.

A extinção, entretanto, não atingirá os fundos previstos nas constituições e leis orgânicas de cada um dos estados. Dessa forma, por exemplo, serão mantidos os fundos constitucionais por repartição de receitas, como os Fundos de Participação dos Estados e Municípios (FPE e FPM), bem como o Fundeb e o Fundo Nacional de Saúde. “A política pública deve ser constantemente reavaliada, analisada e o que não está funcionando tem que se alterar. Agora, quais fundos, de fato, podem ser extintos? Porque o governo já não está fazendo uma reavaliação, ele está falando ‘vamos acabar com tudo e começardo zero’”, expõe Grazielle.