Proposta de empresa para gerir hospitais universitários divide opiniões

Pesquisadores analisam MP assinada por Lula e Haddad que cria a Empresa Brasileira de Serviços Hospitalares. Proposta resolverá o problema dos hospitais universitários sem privatização da saúde?
Raquel Júnia - EPSJV/Fiocruz | 24/01/2011 09h00 - Atualizado em 12/09/2016 14h52

No ultimo dia de 2010, o então presidente Lula e o ministro da Educação Fernando Haddad assinaram uma Medida Provisória (MP 520) que autoriza o Poder Executivo a criar a Empresa Brasileira de Serviços Hospitalares S.A - EBSERH. A medida tem como justificativa resolver os inúmeros problemas dos hospitais universitários, sobretudo no que se refere aos diversos vínculos de trabalhadores existentes, muitas vezes precários, contratados pelas fundações de apoio das universidades. Entretanto, a proposta suscitou reações diversas entre pesquisadores e trabalhadores da área da saúde, já que muitas perguntas sobre a futura empresa ainda precisam ser respondidas: de fato ela fará a gestão apenas dos hospitais universitários? Como garantir na empresa os direitos dos trabalhadores da saúde? Haverá melhoria no atendimento aos usuários?

As dúvidas são muitas e as respostas, por enquanto, poucas. Na justificativa da apresentação da MP, o então ministro do planejamento Paulo Bernardo e o ministro da Educação Fernando Haddad explicam que a proposta é uma solução às fundações de apoio mantidas pelas universidades, que contratam trabalhadores com vínculos precários sob a forma de terceirização irregular. Além disso, alegam que a empresa poderia "adotar instrumentos avançados de controle de resultados e transparência perante a sociedade".

Atualmente existem 46 hospitais universitários vinculados a universidades federais. De acordo com o MEC, atuam nessas unidades 70.373 trabalhadores contratados com diferentes regimes jurídicos. A justificativa do projeto afirma também que os hospitais foram responsáveis por 39,7 milhões de procedimentos em 2009. A EBSERH será uma empresa pública vinculada ao Ministério da Educação, sob a forma de sociedade anônima,  que é uma figura jurídica de direito privado. De acordo com a MP, se consolidada a Empresa Brasileira de Serviços Hospitalares, o contrato de todos os trabalhadores será via Consolidação das Leis Trabalhistas (CLT), com vinculo direto com a empresa.

O professor de saúde coletiva da Universidade Federal da Bahia (UFBA) e vice-presidente da Associação Brasileira de Pós-Graduação em Saúde Coletiva (Abrasco), Luis Eugênio de Sousa, lembra que os hospitais universitários estão em crise há bastante tempo. "É uma crise crônica, de décadas. Eu me lembro que, quando era estudante, ainda fazíamos manifestações, greves e movimentos em defesa dos hospitais, que viviam em dificuldades financeiras. E mesmo antes disso, desde a década de 1970, houve inclusive greves dos estudantes, porque o Inamps [Instituto Nacional de Assistência Médica e Previdência Social] passou a dar recursos aos hospitais universitários que antes eram mantidos exclusivamente com recursos do Ministério da Educação", observa. O professor conta que naquele momento o problema dos hospitais se agravou com o estabelecimento de duas clientelas - uma dos segurados do Inamps e outra das pessoas consideradas indigentes. Segundo Luis Eugênio, desde então, os esforços governamentais empreendidos esporadicamente não têm conseguido resolver o problema, justamente porque são esporádicos. "De lá para cá, reiteradamente ocorrem crises, agudizações de uma situação crítica em que o governo federal - seja o Ministério da Educação, da Saúde ou da Previdência - acabam aumentando o aporte de recursos aos hospitais universitários. O que é grave é que esses aportes não têm conseguido debelar esta crise", analisa.

Atualmente, de acordo com o Ministério da Educação, 33% do orçamento dos hospitais universitários é composto de recursos provenientes do Ministério da Saúde e 67% de recursos do MEC. O ministério informou também que pelo Programa de Reestruturação dos Hospitais Universitários Federais (Rehuf) , o financiamento dos hospitais universitários passará a ser partilhado de forma igualitária entre os dois ministérios, progressivamente, até 2012.

O professor explica que diante desse problema e da falta de autonomia dos gestores dos hospitais foram criadas as fundações de apoio às universidades. "São fundações de direito privado, onde há uma maior flexibilidade para contratação, demissão, definição do quadro de pessoal. E o que ocorreu foi um ‘jeitinho' através das fundações de apoio, que passaram a ser grandes fornecedoras de mão de obra para os hospitais. Aí se estabeleceram dois grandes grupos de profissionais - os efetivos, com Regime Jurídico Único [RJU] e outros contratados pelas fundações de apoio com base na CLT, o que acabou gerando também uma série de distorções", detalha. Outro problema, de acordo com o pesquisador, é o dos procedimentos necessários para a compra de insumos hospitalares.

Para a professora Ligia Bahia, os usuários dos hospitais universitários são os principais prejudicados por essa crise constante dos HUs e os problemas decorrentes da contratação de trabalhadores. "O problema principal é do cidadão que não é atendido, que fica na fila, que posterga cirurgia", problematiza.  

Fim dos contratos

Em 2006, o Tribunal de Contas da União (TCU) determinou que as fundações de apoio das universidades não poderiam mais contratar trabalhadores e o governo federal teria quatro anos para resolver o problema. Diante disso, a União tentou encaminhar como solução para o problema o modelo das fundações públicas de direito privado, por meio do Projeto de Lei Complementar 92-A/2007 . Entretanto, a proposta foi recebida com muita resistência, com posicionamento contrário da 13ª Conferência Nacional da Saúde, realizada em 2007, do Conselho Nacional de Saúde e de várias entidades e movimentos de usuários do SUS e de trabalhadores. O projeto está parado na Câmara dos Deputados, apesar disso, em alguns estados a proposta das fundações foi aprovada pelas assembléias legislativas.

Em 2010, o prazo dado pelo TCU acabou e como o modelo de fundações públicas de direito privado não deslanchou nacionalmente, a criação da empresa foi apontada pelo governo federal como solução para o problema da terceirização. "O presidente Lula resolveu adotar a opção proposta pelo ministério do planejamento, orçamento e gestão, que foi essa da empresa estatal", comenta Luis Eugênio.

A professora da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ) e doutora em saúde pública Ligia Bahia critica o fato de a empresa ter sido criada por medida provisória. "A forma medida provisória me parece muito leviana para um problema tão sério como o da saúde. Nunca foi do feitio da saúde promover reformas por meio de medidas provisórias e o fato de ela ter sido uma medida provisória aprovada no dia 31 de dezembro é ultra grave. Por que foi aprovada nesse dia? Por que não foi discutida nem no Conselho Nacional de Saúde, nem no Conselho de Reitores, nem no Conselho Universitário nas universidades? È algo que pegou todo mundo de surpresa como se fosse a grande salvação da pátria", questiona. Para ela, a medida, no entanto, pode contribuir para a aproximação maior entre os hospitais e o Ministério da Saúde, o que considera necessário.

Luis Eugênio concorda com a crítica ao formato."É um problema ter sido encaminhada como medida provisória. Talvez o ex-presidente pudesse não ter esperado tanto e ter encaminhado isso como projeto de lei para ser discutido com mais tempo, com maior participação no congresso nacional, com uma representação das entidades da sociedade civil", aponta. Luis Eugênio aposta, no entanto, que a criação da empresa pode ser melhor do que a situação atual. "Não existe nenhum modelo de gestão ideal, a gestão é a forma de organizar o serviço. O que para mim é claro é que o modelo que nós temos até hoje não foi capaz de resolver o problema.", opina.

Esta não é, entretanto, a posição de muitos dos trabalhadores e movimentos sociais ligados à saúde. A oposição à empresa já começa a ganhar força. No dia 19 de janeiro, os trabalhadores do Sindicato dos Trabalhadores em Educação do Terceiro Grau Público de Curitiba, Região Metropolitana e Litoral do Estado do Paraná (Sinditest) aprovou em assembleia um plano de lutas pela retirada da MP 520/2010. A estratégia inclui uma paralisação de 24 horas no próximo dia 3 de fevereiro. O Sindisaúde do Paraná também apóia os protestos. No Rio de Janeiro, o Fórum de Saúde publicou em seu boletim um artigo criticando a criação da empresa. Da mesma forma, a Federação de Sindicatos das Universidades Brasileiras (Fasubra) critica a MP. "A direção da Federação afirma que a situação é grave, que demanda uma ação forte por parte da categoria, cobrando do governo Dilma o debate, que ainda não se iniciou acerca do modelo de gestão dos HUs", afirma nota divulgada pela Federação.

A assistente social Juliana Fiúza, do Fórum de Saúde do Rio de Janeiro, acha que a empresa significa uma subversão total dos princípios do SUS e que por isso não se pode aceitar a medida provisória. Um dos riscos, segundo ela, é se atentar contra o controle social. "É uma subversão completa, se acaba com toda a lógica de controle social que foi construída. Ao tornar privada a gestão através da empresa, não há mais como ter controle dos conselhos de saúde. Toda a lógica de serviço público que conhecemos e está na Constituição está sendo colocada em xeque", avalia.

O que pode mudar para os usuários

A medida provisória assegura que a empresa terá como finalidade a prestação de serviços gratuitos de assistência médico-hospitalar e laboratorial à comunidade onde o hospital estiver instalado. E afirma ainda que essas atividades de prestação de serviços serão oferecidas no âmbito do Sistema Único de Saúde (SUS). Entretanto, movimentos sociais em defesa do SUS desconfiam das reais funções da empresa. Para Juliana Fiúza, por exemplo, o texto contém brechas que possibilitam a venda de serviços dos hospitais universitários, como já acontece atualmente, o que prejudica muito a população. "O que o governo alega, desde a proposta das fundações públicas de direito privado, é que não existirá uma lógica de pagamento nos hospitais, que a lógica de privatização da gestão não significa o fim da gratuidade. Mas é preciso questionar isso. E o exemplo de São Paulo é o mais evidente de que isso pode ocorrer: porque com as Organizações Sociais, no início também não se perdia a gratuidade, mas se votou uma lei no final do ano passado que permite que 25% dos leitos sejam utilizados pelo setor privado. Então, a lógica de privatização da gestão, seja por empresa, seja por fundação ou organização social, abre essa possibilidade", analisa.

O pesquisador do departamento de medicina preventiva da faculdade de medicina da Universidade de São Paulo, Mário Scheffer também alerta para a necessidade de garantir que o atendimento dos hospitais universitários seja de fato integralmente para o SUS. "É preciso chamar atenção para a necessidade de algumas contrapartidas dessa empresa. O artigo 3º da medida provisória tem um parágrafo único que eu considero muito importante, que afirma que as atividades de prestação de serviço desses hospitais têm que estar inseridas integralmente no âmbito do SUS. Isso é muito importante porque em 2004 foram feitas portarias, a última conjunta entre MEC e MS, e também deliberações do Conselho Nacional de Saúde, nas quais foi marcada a necessidade de que os HUs atendam 100% aos usuários do SUS", reforça.

Dupla porta de entrada

Um dos problemas dos hospitais universitários mais denunciados é a chamada dupla porta de entrada, ou seja, a prestação de dois tipos de serviço - um para usuários do SUS e outro para convênios particulares. "Tem sido muito denunciado pelo movimento sindical e estudantil que essa dupla porta existe de uma forma ilegal. Quando há esta lógica de empresariamento, começa-se a abrir um espaço político também para começar a fazer acordos, porque a lógica é de captação de recursos próprios e de privatização", opina Juliana Fiúza. Ligia Bahia explica que as filas duplas existem desde a década de 70. "Não é uma novidade pós-neoliberal, é uma herança do regime militar. Mas em outros hospitais, como o da UFRJ, a fila dupla existe desde os anos 90. A ideia era de que os HUs só seriam de excelência se eles fizessem esse atendimento a uma classe ‘superior‘ como se a excelência estivesse associada com o atendimento aos mais ricos. Isso é um total absurdo. A associação da excelência com a riqueza e não com o problema de saúde é das piores tragédias nacionais na saúde. Os hospitais universitários todos entraram nisso, com algumas exceções", destaca. A professora reforça ainda que é preciso estar atento para que a empresa não aprofunde esse problema, o que, na opinião dela, ainda não está claro no texto da MP. "Qualquer debate tem que começar por aí: os hospitais precisam fazer atendimento exclusivo do SUS, com investimento público, para o público", pontua.

Para Luis Eugênio, o princípio da equidade é ferido com a porta dupla nos hospitais universitários, entretanto não considera que a medida possa aprofundar o problema. "Isso precisa ser combatido, mas não acredito que a medida provisória em si leva necessariamente a essa situação. Ela já existe e deve ser combatida, com ou sem a medida provisória ", argumenta.

Trabalhadores

Com a criação da empresa, outra dúvida que ainda não foi esclarecida é sobre a estabilidade dos trabalhadores dos hospitais universitários. "Teremos uma carreira única nacional dos trabalhadores dos hospitais universitários? Isso também não está claro, e tem que ficar porque não estamos brincando de contratar e demitir trabalhadores", critica Ligia. A professora considera, entretanto, que a discussão não passa simplesmente por uma questão de vínculo empregatício. "Não é ter trabalhadores contratados via CLT ou com Regime Jurídico Ùnico (RJU) que dá qualidade ao serviço público", opina.

Com a Constituição de 1988, todos os trabalhadores dos hospitais universitários passaram a ser estatutários e contratados via Regime Jurídico Único. De lá para cá, teoricamente, deveria haver concursos públicos para prover as vagas existentes nos serviços públicos, entre eles os hospitais universitários. Neste tempo, os concursos foram bastante escassos, o que gerou vários contratos terceirizados pelas fundações universitárias. Para Ligia, entretanto, apenas a existência de mais concursos públicos não resolve o problema. "É preciso haver um compromisso do trabalhador de cumprir o contrato de trabalho, e isso não acontece. Se houvesse mais auto-estima, se houvesse maior compreensão do trabalhador sobre qual é a importância do SUS, esse problema poderia ser solucionado. Para que o SUS dê certo, os trabalhadores contratados têm que trabalhar, até para que a sociedade manifeste solidariedade a eles", avalia. A professora cita como exemplo o fato de muitos profissionais trabalharem em dois ou três lugares. Em decorrência disso, segundo ela, poucos cumprem a carga horária de 40 horas estipulada pelo RJU.

Para Juliana Fiúza, com a empresa, permanece a lógica de contratos precários para os trabalhadores. "Na MP existe a possibilidade do contrato temporário de dois anos. Sequer temos a garantia de que o trabalhador será contratado via CLT, pode-se continuar então com a lógica de contratações emergenciais. O que o governo está fazendo, na verdade, é tentar regulamentar a terceirização e não acabar com ela", diz. A assistente social concorda que há descompromisso por parte de trabalhadores dos hospitais e que os usuários, em muitos casos, não têm acesso a um serviço de qualidade, mas acrescenta que o governo federal não construiu o plano de cargos, carreiras e salários, como previa a Constituição. "Temos uma enorme defasagem de salário, o que obriga o trabalhador a ter múltiplos vínculos. Se formos a uma instituição como o Inca [Instituto Nacional do Câncer], que tem uma política de valorização do trabalhador, com um aumento de salário de acordo com estudo, dedicação, não existe descompromisso. E isso pode acontecer no serviço público, não é preciso transformar todo mundo em CLT para ter uma política de valorização do trabalhador, de estímulo a que o trabalhador se especialize e faça um bom trabalho", aposta.

Para Mario Scheffer, a empresa pode conseguir melhorar a situação dos hospitais universitários pelo menos no que diz respeito ao contrato dos trabalhadores. "Entre o atual cenário caótico, com essa atuação das fundações de apoio, com diversos cenários legais, diversas distorções, e um cenário ideal, que é o que nós almejamos, que seria a administração direta, sem vínculos precários, a empresa pode criar sim uma situação mais favorável do que a atual, ainda que se possa levantar críticas", observa. Ele pondera, no entanto, que é preciso garantir a autonomia das universidades. "Obviamente a celebração desses contratos tem que depender da decisão de cada hospital de ensino. O mínimo também que esperamos é que antes da assinatura desse contrato de gestão haja uma decisão na universidade", diz.

Autonomia universitária

Outro setor que foi pego de surpresa com a medida provisória foi o dos próprios gestores dos hospitais universitários. O presidente da Associação Brasileira de Hospitais Universitários e de Ensino (Abrahue) Carlos Alberto Justo, representante do Hospital Universitário Polydoro Ernani de São Thiago, vinculado à Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC), afirma que a associação solicitou ao MEC uma audiência para que fossem esclarecidos aspectos da medida provisória. "Muito mais do que a medida provisória, o que realmente nós precisamos ter acesso é à regulamentação disso, porque o texto não especifica, por exemplo, como será a relação entre os hospitais universitários e a empresa criada. Será por convênio? Será por contrato? Qual a medida do impacto desse tipo de contrato ou convênio que por ventura venha a ser firmado? Os hospitais passarão para essa empresa? Em que medida as universidades e hospitais mantêm o seu grau de autonomia? Como ficarão as relações de trabalho entre os atuais profissionais dos hospitais? O que será feito com  os atuais trabalhadores que estão sendo contratados por fundações ou cooperativas e, pelo TCU, devem ser demitidos? Cadê os recursos necessários para isso?", questiona. De acordo com Justo, o MEC respondeu que isso ainda não está construído e será feito de uma maneira ampla e transparente. "A Abrahue precisa ter um acesso maior a essas informações, para poder se manifestar sobre o impacto e a possibilidade de que essa medida provisória venha sanar os reais problemas que as universidades têm", acrescenta. Justo afirma que é fundamental que esse processo de regulamentação envolva os hospitais, os trabalhadores e a sociedade de uma maneira geral.

Contatado pela reportagem da EPSJV/Fiocruz, o MEC afirmou, por meio da assessoria de imprensa, que está divulgando apenas informações preliminares. Questionado sobre  a autonomia das universidades para decidir se modificam ou não a gestão dos hospitais universitários, a assessoria de imprensa do MEC respondeu com o seguinte texto: "Os hospitais poderão contratar a empresa dependendo de sua necessidade. A empresa prestará serviços para os Hospitais Universitários mediante contrato firmado com a Universidade Federal. Nesse contrato serão estabelecidas as obrigações de cada uma das partes; as metas de desempenho, indicadores e prazos de execução a serem observados pelas partes; e a respectiva sistemática de acompanhamento e avaliação, contendo critérios e parâmetros a serem aplicados. A relação será entre contratante (universidade) e contratada (EBSERH)".

A assessoria de imprensa do Ministério da Saúde respondeu que devido à transição de governo não seria possível falar sobre o assunto no momento.

Tramitação

A medida provisória que cria a Empresa Brasileira de Serviços Hospitalares começa a tramitar na Câmara dos Deputados e no Senado no dia 2 de fevereiro, quando termina o recesso parlamentar. A MP será analisada primeiramente por uma comissão mista composta por deputados e senadores, posteriormente, será analisada no plenário da Câmara e depois no plenário do Senado. Caso sofra alguma alteração, terá que voltar à Câmara para nova apreciação. A partir do dia 19 de março, a medida provisória passa a trancar a pauta das duas casas legislativas, o que significa que enquanto a proposta não for votada, outras pautas ficam paralisadas.

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