Em um ano marcado pela retomada dos conselhos e da força da participação social, a palavra reconstrução foi presença constante nas falas durante a 17ª Conferência Nacional de Saúde (CNS), realizada nos dias 2 a 5 de julho de 2023, em Brasília, e que reuniu cerca de seis mil pessoas. Pautada pela diversidade, a edição teve como tema “Garantir direitos, defender o SUS, a vida e democracia - Amanhã vai ser outro dia!”. As palestras preparatórias para as discussões nos grupos de trabalho (GTs) também foram uma mostra da diversidade – os convidados eram, em sua maioria, representantes da sociedade civil e movimentos sociais e aproveitaram o espaço para relatarem suas ações e experiências. Ao final das mesas destinadas a cada um dos quatro eixos, a abertura para falas também refletiu a variedade de pautas da edição, em que diversos grupos chamavam a atenção para as propostas e diretrizes que seriam debatidos nos GTs. “A 17ª CNS apontou e contribuiu concretamente para a reconstrução e transformação do Brasil. A diversidade era exuberante, marcada pelas diferentes cores de um país que não aceita mais preconceitos. Todas as pautas nesse sentido foram aprovadas, buscando garantir os direitos humanos a todos os brasileiros”, comemora a sanitarista e assessora de participação social do Ministério da Saúde, Lucia Souto.

O foco na diversidade e nos direitos humanos também esteve presente no discurso da ministra da Saúde, Nísia Trindade Lima, durante a cerimônia de abertura da conferência. “Temos muito a enfrentar e precisamos estar unidos na nossa diversidade. As pessoas LGBTQIA+, as lideranças indígenas que estão aqui, as pessoas com deficiência – e o Brasil está muito atrasado nessa parte –, as pessoas negras – é preciso efetivar as políticas para toda essa população. Então, não queremos uma conferência apenas como ato, queremos uma conferência com um documento forte”, afirmou.

A Conferência aprovou 245 diretrizes e 1.190 propostas, o que significa mais de 95% das proposições aprovadas. Enquanto a diretriz indica um caminho e uma ideia mais abrangente, a proposta detalha algum aspecto da diretriz a qual se vincula e pode ser entendida como uma meta. Em 24 de julho de 2023, o Conselho Nacional de Saúde aprovou, por unanimidade, a Resolução nº 715, responsável por reunir todas as decisões tomadas na Conferência. Esse documento será entregue ao governo federal com a perspectiva de que sejam incluídas nos Planos Plurianuais (2024-2027) de Saúde dos estados, Distrito Federal e do país. Já os planos municipais devem ser revisados, uma vez que se encerram em 2025.

Em nota emitida pelo CNS, sobre a Resolução nº 715, Valcler Rangel, assessor especial da ministra da Saúde, Nísia Trindade, e conselheiro representante da gestão, considerou o documento “histórico para o Brasil e para o SUS” e disse que confia na implantação das proposições realizadas. “Vemos uma facilidade enorme desse documento incidir sobre os planos”, disse ele. O financiamento adequado é o destaque da introdução da Resolução do CNS. “Nesse contexto, a revogação das regras fiscais constitucionais e legais que restringem o financiamento das políticas sociais foi reiterada, especialmente as que estabelecem tetos de despesas para o desenvolvimento de ações e serviços de saúde, na perspectiva de que saúde não é gasto, mas sim investimento. Não há economia sem vida, e não há vida sem garantia de saúde para toda a população como um direito humano”, diz o documento.

Entre as propostas já tradicionalmente aprovadas como medidas para o fortalecimento do SUS público gratuito e universal, a aprovação de legalização do aborto e da cannabis na plenária final foi motivo de grande vibração. No entanto, antes das chamadas “pautas progressistas” serem acatadas, houve grande apreensão nos GTs diante de redações que incluíam a palavra “nascituro” ao lado da atenção à saúde da mulher e que foram levadas à plenária final. Para Tatianny Araújo, convidada pela Rede de Assistentes Sociais pelo Direito de Decidir, foi um susto ver tantas propostas indicando a proibição do aborto, mesmo em casos de estupro, mas diz que a plenária refletiu o tom de outras atividades das quais participou. “Não estamos defendendo a legalização do aborto e ponto. Fizemos um debate sobre a justiça reprodutiva e defendemos a escolha das pessoas que gestam sobre o momento de ter um bebê e da necessidade da garantia de políticas públicas, como direito à segurança e à educação, para exercer sua maternidade. Acho que foi um ganho conseguirmos dialogar sobre essas questões com outros profissionais da saúde que estão no atendimento direto”, disse ela. Outra pauta rejeitada apenas na plenária foi o aumento da participação do terceiro setor na tomada de decisão em relação ao SUS.

“A Conferência foi espetacular, porque tivemos uma aprovação de agendas que sempre foram históricas do movimento feminista, como a legalização do aborto. Ela foi uma das propostas aprovadas, como também a legalização da cannabis, além de temas que são estratégicos para compor um Plano Nacional de Saúde, como um financiamento estável que venha atingir 6% do Produto Interno Bruto (PIB), e toda a reconstrução na área da saúde expressa em várias diretrizes aprovadas. É preciso reverter esse modelo da precarização dos profissionais da saúde, porque não há como fazer uma política pública de direito universal com esse grau de precarização e de fragilização do sistema”, avalia Lúcia. Entre outras diretrizes aprovadas estão a promoção de ações para o reforço da implementação dos princípios que regem o SUS; a efetivação da Política Nacional de Saúde Integral da População Negra (PNSIPN), criada em 2006; o fortalecimento da Vigilância em Saúde; garantia do direito à saúde da população idosa, da população de rua e da LGBTQIA+; e a criação de uma Política Nacional de Comunicação do SUS. A maioria dessas diretrizes eram propostas das Conferências Livres, realizadas por temas, e que foram a grande novidade desta edição da CNS.

Ampliação da participação

O número de conferências livres surpreendeu. Ao todo, foram realizadas 106 atividades como estas, sendo 99 homologadas, no período de agosto de 2022 a maio de 2023. Um número quase quatro vezes maior do que as 27 conferências estaduais. Para que essas conferências fossem validadas era preciso cumprir alguns critérios: reunir, no mínimo, nove estados distribuídos em, pelo menos, três regiões do país e serem organizadas por “instituições, entidades e movimentos populares e sociais que tenham em sua agenda de debate e ação a defesa dos direitos sociais, da democracia e da participação popular” e que representem um dos segmentos dos conselhos de saúde – usuários, trabalhadores, gestores e prestadores de serviços. O pontapé para a modalidade livre foi dado pela Frente pela Vida, que realizou a primeira conferência em 5 de agosto de 2022.

O professor-pesquisador da Escola Politécnica de Saúde Joaquim Venâncio (EPSJV/Fiocruz), Geandro Pinheiro, considera as conferências livres como o ponto alto da 17ª CNS. “O grande mérito dessa conferência foi enfrentar a institucionalização excessiva da participação popular”, avalia. De acordo com ele, a iniciativa nasceu do diagnóstico de que a participação social ficou excessivamente institucionalizada. “Dizer que essa participação está burocratizada significa, por exemplo, enfrentar a falta de renovação entre conselheiros, que ocupavam por décadas a mesma posição”, reflete e acrescenta que, desde 2006, o CNS limita os mandatos a uma reeleição, mas, nos conselhos municipais e estaduais isso não é uma regra. “Então, com esse entendimento de que a porta estava praticamente fechada para os movimentos, o CNS incorporou essa ideia [das conferências livres] para poder ampliar a participação”, disse.

A iniciativa também foi elogiada pela pesquisadora do Centro de Estudos Estratégicos (CEE) da Fiocruz, Sonia Fleury, em texto publicado no site do CEE. “Além de democratizar a convocação das conferências, permitiu o debate mais aprofundado sobre temas específicos e mostrou a pujança da sociedade civil organizada no campo da saúde e sua presença como sujeito político que já não pode ser mais ignorada. Certamente, essa inovação veio para ficar e, talvez, tenha impactos na organização das futuras conferências, incrementado o uso de tecnologias que aumentem a possibilidade de debates mais profícuos, eliminando os desgastes do processo de votação nos grupos”, avaliou. A pesquisadora destacou ainda o lançamento do Mapa Colaborativo dos Movimentos Sociais em Saúde.

O mapa está disponível em versão digital e a inspiração para sua criação se deve ao protagonismo que os movimentos sociais assumiram durante a pandemia de Covid-19 ao fornecerem respostas à população com medidas eficientes de contenção da pandemia. De acordo com a página, o sistema irá articular e facilitar as relações do governo federal com os movimentos por “poder utilizar os conteúdos disponibilizados pela construção coletiva dos movimentos sociais para implementar e aprimorar políticas públicas de saúde, construir uma agenda de defesa do SUS nos diversos espaços e territórios, bem como garantir direitos e a efetivação do controle social”.

O lançamento do mapa foi realizado pela ministra da Saúde, Nísia Trindade, no último dia da Conferência e contou com a presença do presidente da República, Luiz Inácio Lula da Silva. Em suas falas, os dois mandatários exaltaram a participação social. “O presidente Lula criou a Secretaria de Participação Social. Eu acredito também na força dos movimentos sociais, isso faz parte da minha história. Não é mais possível pensar em um governo isolado da sociedade civil. Temos a inspiração da Constituição de 1988, mas também os novos ventos e as imposições sociais. Em pouco tempo, teremos mais idosos em nossa sociedade, precisamos lidar com as mudanças climáticas. Uma sociedade que não pode mais conviver com a violência de gênero. Não podemos ficar omissos ao genocídio indígena nem aos jovens negros que morrem em nossas periferias. É tempo também de avançarmos e superarmos o subfinanciamento do SUS”, disse Nísia. O presidente Lula, além de reiterar o apoio à ministra da Saúde, exaltou o papel das conferências.  “As conferências têm determinado as melhorias na qualidade da saúde da população. As conquistas que tivemos são obra e trabalho de vocês que fazem as Conferências Nacionais de Saúde”, afirmou.

Outra forma de ampliação da participação foi a realização de atividades autogestionadas, que contaram, em muitos casos, com secretarias de governo e se tornaram canais de interlocução direta. Uma das atividades, organizada pela Secretaria de Gestão do Trabalho e da Educação na Saúde (SGTES/MS), sobre o Programa Nacional de Equidade de Gênero, Raça e Valorização das Trabalhadoras no Sistema Único de Saúde (SUS), promoveu debates sobre os quadros de saúde mental entre o sexo feminino, especialmente entre as trabalhadoras da Saúde. Já a atividade “Amanhã será outro dia para todos: debate, participação, planejamento e recursos orçamentários para a efetivação do direito à saúde das pessoas com deficiência” foi organizada pela Escola Nacional de Saúde Pública Sergio Arouca (Ensp/Fiocruz) e contou com a presença da secretária dos Direitos Humanos da Pessoa com Deficiência, Anna Paula Feminella, e do coordenador-geral de Saúde da Pessoa com Deficiência do Ministério da Saúde, Arthur Medeiros. Os dois falaram sobre os desafios e comentaram algumas diretrizes do Plano Nacional dos Direitos para as Pessoas com Deficiência Viver Sem Limites 2 para uma plateia que celebrou a nova edição do plano e apontou necessidades. A primeira versão do Viver Sem Limites foi criada em 2011 e agora a Secretaria deve apresentar um novo texto até setembro de 2023.

Fragmentação das pautas

A ausência do que chama de “temas centrais” nos debates realizados nas plenárias foi a principal lacuna sentida pela pesquisadora do CEE, embora os temas tenham sido debatidos em espaços anteriores, como as conferências livres, e específicos, como GTs e atividades autogestionadas. “A privatização por dentro do SUS, com a destinação da gestão e dos recursos públicos para entes privados, ainda que mencionada, não foi um tema central nos debates, embora a mercantilização possa comprometer a saúde e a privatização debilite a capacidade da gestão pública. Considerando a importância crescente do uso da Inteligência Artificial na área de saúde, os possíveis benefícios e os riscos associados à sua utilização sem uma regulação pública efetiva, esse debate é crucial para o amanhã que já é hoje”, escreveu Sonia Fleury. 

Para Geandro, a grande dificuldade desta edição foi a fragmentação das pautas sem que exista uma articulação entre elas. “Pautas como a legalização do aborto são fundamentais, mas as questões relacionadas a gênero e de raça precisam estar relacionadas à questão de classe, que é a grande ausente nessas fragmentações. A classe sempre foi uma categoria unificadora. Trabalhar com o conceito da classe trabalhadora contra a classe do capital é a contradição mais estrutural da nossa sociedade, sendo o financiamento a expressão mais concreta desse conflito na sociedade”, defendeu. Embora entenda a importância do surgimento de uma variedade de demandas, Sonia Fleury chama a atenção para que a ideia de equidade não se sobreponha ao valor da igualdade. “Essa conferência tem uma diferença em relação às conferências anteriores, em especial a Oitava, que estava pautada no direito igual para todos. Aqui é a ideia da diversidade. Eu acho que é um avanço, porque a democracia tem que chegar para todos, mas é um risco, porque não podemos renunciar à ideia da igualdade. Mesmo pensando em uma igualdade diversificada, em equidade. No entanto, não se constrói um coletivo, uma nação, apenas a partir de demandas diversificadas”, refletiu ela, em entrevista à Revista Poli.

Por outro lado, a pesquisadora destaca a importância de um conjunto de demandas que estavam submergidas virem à tona, assim como a possibilidade de novas lideranças ganharem espaço. Uma delas, que não estava presente nas mesas, mas estava em peso nos espaços com camisetas laranjas nas plenárias e corredores é o Movimento Frente Paliativistas. Julieta Fripp, uma das principais articuladoras da Frente, comenta que os contatos entre profissionais da área espalhados por todo o país ganharam força inesperada nos últimos meses. Criada no final de 2022, em menos de 15 dias a Frente reuniu mais de mil pessoas em um grupo de WhatsApp. Em 2023, já são 2500 pessoas no grupo. E, além dos dez delegados eleitos nas etapas municipais e estaduais, a conferência livre aprovou outros 19. “Então, estamos com quase 30 delegados para defender a Política Nacional de Cuidados Paliativos com a garantia de financiamento em todas as redes de atenção”, diz ela, que também é professora da Universidade Federal de Pelotas (UFPel), explicando que o conceito de cuidados paliativos é amplo e vem da Organização Mundial da Saúde (OMS). “A proposta é melhorar a qualidade de vida das pessoas que apresentam doenças que ameaçam a vida. O cuidado paliativo deve ser ofertado o mais precocemente possível durante toda a trajetória, até a finitude da vida, para a garantia de qualidade de vida, atentando para quatro fatores: físico, emocional, social e espiritual”. Toda essa mobilização surtiu efeito e os cuidados paliativos estão entre as primeiras diretrizes mencionadas na Resolução nº 715. Diz o texto: “Implementar a Política Nacional de Cuidados Paliativos, com garantia de financiamento, integrada à Rede de Atenção à Saúde, e como componente de cuidado na Atenção Básica em Saúde, através da Estratégia de Saúde da Família”. A inclusão dos cuidados paliativos como integrante da Atenção Básica reforça o argumento de Sonia de que não há necessidade de uma polarização entre universalização e focalização como foi feito na criação do SUS. “No entanto, em vez de substituir a universalização pela focalização [no SUS] o que foi feito foi a promoção do modelo de atenção preventivo, com ênfase na Atenção Primária de Saúde, com a atuação de Agentes Comunitários de Saúde e das Equipes de Saúde da Família. Ao invés de reservar o setor público apenas para os pobres, discriminando-os, o que se buscou foi articular ações focalizadas dentro de um sistema universal, desfazendo falsas contradições”, escreveu ela no artigo publicado pelo CEE.

Implementação das decisões

A efetivação das propostas levantadas durante a CNS é um dos grandes desafios que atravessam as edições da conferência. “As CNS têm sido reconhecidas como importante espaço para vocalização de demandas da sociedade e são formas de pressão e questionamentos das políticas vigentes e de proposição de mudanças para o Ministério da Saúde, mas não são suficientes para revelar uma cultura de democracia na formulação das políticas. Após minha terceira participação, entendo que permanece o desafio da continuidade dos esforços para que as disputas por políticas públicas possam se constituir de forma coletiva e democrática”, disse a vice-diretora de Ensino e Informação da EPSJV, Ingrid D’avilla, que teve nas conferências seu objeto de pesquisa durante o mestrado.

A continuidade das articulações também é uma preocupação de Geandro. “Todo mundo saiu da Conferência com um ânimo importante. Não apenas por conta da 17ª, mas pelo processo todo que foi sendo construído. Porém, talvez, excetuada a Oitava Conferência [realizada em 1986 e um marco para a criação do SUS], a maioria das propostas não são levadas adiante”, avalia, acrescentando que o motivo das pautas não serem concretizadas, muitas vezes, é a diferença de correlação de forças presente dentro e fora da conferência. “Por exemplo, a questão do nascituro, a correlação de forças na conferência extremamente favorável conseguirmos derrubar isso. Essa correlação não é a mesma nem na sociedade nem no Congresso. É preciso destacar isso, porque o ânimo no final das conferências é bacana, mas se não se transformar em potência de um movimento contínuo e permanente, gera um desgaste, uma condição de não acreditar no processo”, avaliou o professor-pesquisador da EPSJV. 

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